Vizier op de vervanging van de onderzeeboten

De studiefase doorgelicht

In 2016 is de minister van Defensie een nieuw verwervingsproject gestart van onderzeeboten. In december 2019 heeft de bewindsvrouw in de zogenaamde B-brief het parlement geïnformeerd welke keuze zij wil maken. Het betreft het grootste nieuwe investeringsproject van Defensie sinds de aankoop van JSF-gevechtsvliegtuigen. De Algemene Rekenkamer publiceert op 12 oktober 2020 onderzoek waarin we de studiefase van het ministerie naar nieuwe onderzeeboten hebben doorgelicht. Wij concluderen dat het budget dat de bewindspersonen van Defensie reserveren voor vervanging en exploitatie niet volstaat. Daar zal ten minste €730 miljoen bij moeten.

In het rapport Vizier op de vervanging van de onderzeeboten stellen wij vast dat het Ministerie van Defensie heeft eind 2019 op een goede wijze aan het parlement meer inzicht gegeven in het totaal van aanschaf, exploitatie en onderhoud van het project vervanging onderzeeboten. Maar het gereserveerde budget volstaat niet. Daarnaast kan Nederland de komende 10 jaar niet aan de eigen doelstelling voldoen: hooguit 2 van de huidige 4 boten van de Walrusklasse zijn gelijktijdig inzetbaar.

Financiële risico’s

Het onderzoek wijst uit dat de minister van Defensie sinds 2016 het budget al met € 1,14 miljard extra heeft verhoogd voor dit grote materieelproject. Sinds 2016 is het totale budget vrijwel verdrievoudigd, deels omdat voor 30 jaar de exploitatielast in beeld is gebracht.
Omdat niet alle te voorziene uitgaven voor de nieuwe onderzeeboten en de exploitatie daarvan zijn meegenomen, concluderen wij dat het budget te laag is. Naast prijspeilaanpassingen signaleren wij financiële risico’s. Zo zijn de kosten van de transitiefase van de Walrusklasse naar een nieuw type boot nog niet berekend. Ook niet alle bewapening is meegeteld. Verder wijst ervaring in landen als Canada en Australië uit dat het gebruik van moderne onderzeeboten duurder uitvalt dan oudere generaties. Of internationale samenwerking kosten bespaart of verhoogt, is niet duidelijk. Onvoorziene risico’s zijn in dit project nog niet meegerekend.

Het kostenplaatje is niet compleet

Figuur 2 publicatie onderzeeboot

Geen boot van de plank kopen

In de zogenoemde B-brief van de minister aan het parlement informeerde over de keuzes die zij wil maken. Het beoogde type boot is een combinatie van diverse ontwerpen van werven, waarvan zich nog niet één in de vaart heeft bewezen. Nederland kan daarom waarschijnlijk niet ‘van de plank’ kopen om de huidige 4 boten van de Walrusklasse uit de jaren 90 te vervangen door 4 nieuwe. Een beter ontwerp dat met 3 stuks alle taken aan zou kunnen, valt volgens de minister vanwege te hoge kosten af. De definitieve ontwerpkeuze bepaalt het Ministerie van Defensie pas later.
De huidige onderzeeboten krijgen een levensduurverlenging. Dat heeft hun inzet in 2016, 2018 en 2019 beperkt. In die jaren kon Nederland niet voldoen aan de eigen norm van 2 inzetbare boten, laat staan aan het NAVO-doel van 3 onderzeeboten. Ook de komende 10 jaar zal dat nog niet het geval zijn.

Aandachtspunten

Wij geven in het rapport aan dat de Tweede en Eerste Kamer beter de vinger aan de pols kunnen houden als zij nadere afspraken over de informatievoorziening met de minister en staatssecretaris van Defensie maken. De Tweede Kamer heeft eerder dit investeringsproject geplaatst in  de Regeling Grote Projecten. Maar dat is nog niet uitgewerkt. De Rekenkamer geeft daarvoor aandachtspunten mee en verwijst daarbij naar de eerdere publicatie over een groot materieelproject van Defensie, Lessen van de JSF.
De minister van Defensie zal een feitelijke keuze voor de verwerving van nieuwe onderzeeboten pas maken in de zogenoemde D-fase van het Defensie Materieel Proces.

Welke methoden hanteerden wij in ons onderzoek?

In oktober 2016 stuurden wij het parlement al een brief met aandachtspunten over het investeringsproject onderzeeboten van Defensie.
Voor het rapport Vizier op de vervanging van de onderzeeboten hebben we de studiefase van het Ministerie van Defensie doorgelicht (de zogenoemde B-fase van het Defensie Materieel Proces). De achterliggende documenten daarvan zijn bestudeerd. Daaronder de multicriteria-analyse die het ministerie heeft ingezet om capaciteiten en mogelijkheden van nieuw typen onderzeeboten na te gaan en de keuzes van Nederland in kaart te brengen. In ons onderzoek gaan we nader in op het gekozen boottype, het aantal aan te schaffen boten en het benodigde budget.

Waarom onderzochten wij dit investeringsproject van Ministerie van Defensie?

De Algemene Rekenkamer onderzoekt de uitgaven, inkomsten en verplichtingen van de rijksoverheid. De voorgenomen investering van het Ministerie van Defensie in nieuwe onderzeeboten is een van de grootste projecten voor dit ministerie. De keuzes die de minister en het parlement hierbij moeten maken, kunnen ook van invloed zijn op andere investeringsprojecten bij dit ministerie.

Stand van zaken

De totale verwachte uitgaven voor aanschaf en exploitatie van nieuwe onderzeeboten heeft het ministerie vanwege het lopende aanbestedingsproces commercieel vertrouwelijk verklaard. Daarom rapporteert de Algemene Rekenkamer in een vertrouwelijke bijlage aan de Tweede Kamer over sommige aspecten daarvan.
Het rapport Vizier op de vervanging van de onderzeeboten is op 12 oktober 2020 aan Tweede en Eerste Kamer aangeboden en openbaar gemaakt. De staatssecretaris van Defensie heeft gereageerd op de bevindingen en conclusies van de Algemene Rekenkamer. Deze informatie hebben wij ook op 12 oktober 2020 gepubliceerd. De Tweede Kamer zal in een vertrouwelijk overleg over de vertrouwelijke informatie bijgepraat worden.