Gebruik van begrotingsreserves weinig toegelicht
Het parlement krijgt weinig informatie over hoe ministers begrotingsreserves inzetten als tijdelijke spaarpot. Dit boekhoudkundig instrument is bedoeld om geld dat een minister niet binnen het begrotingsjaar kan besteden toch voor het specifieke doel te behouden. De Algemene Rekenkamer beveelt aan de informatie aan de Tweede en Eerste Kamer over de toevoegingen en onttrekkingen aan deze reserves te verbeteren en niet-openbare afspraken publiek te maken, zodat democratische controle mogelijk is, passend bij het budgetrecht. Dat staat in het op 24 maart 2016 gepubliceerde rapport Begrotingsreserves. De omvangrijkste begrotingsreserves zijn voor subsidies voor duurzame energie, de asielopvang en opvang van boetes uit ‘Brussel’.
Aanleiding voor dit onderzoek vormt de groeiende inzet en omvang van begrotingsreserves, waarbij ministers geld apart zetten op een specifieke rekening. In 2009 waren er 11, eind 2014 al 23. In die periode verdubbelde het daarmee gemoeide bedrag tot € 1,8 miljard. Begrotingsregels schrijven sinds 2013 voor dat voor rijksgaranties, -leningen en –borgstellingen in de begroting een reserve wordt opgenomen. Binnen het kasstelsel van de rijksoverheid is de hoofdregel dat in een jaar niet benut geld vrij valt en voor het kabinet beschikbaar komt voor een eventuele nieuwe bestemming. De begrotingsreserve behoort tot de vijf instrumenten die ministers binnen het verplichtingen-kasstelsel hebben om geld over te hevelen naar een ander jaar.
Niet-openbare afspraken over gebruik
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer wijst uit dat over 16 van de 23 begrotingsreserves de vakminister aanvullende afspraken met de minister van Financiën heeft gemaakt die niet openbaar zijn gemaakt. Zo heeft de minister van Economische Zaken afgesproken dat de begrotingsreserve duurzame energieproductie bij het aantreden van een nieuw kabinet grotendeels zal worden ‘leeggeboekt’. Deze begrotingsreserve groeit inmiddels tot boven € 1 miljard, omdat het beschikbare budget niet direct besteed kan worden (onder andere door vertraging van windmolenprojecten). Omdat de minister van EZ dit budget pas op lange termijn verwacht nodig te hebben, is tijdelijk € 398 miljoen uit deze reserve gehaald ter financiering van de Overheidsdienst Groningen (aanpak van aardbevingsschade). Maar dit betekent dat de minister van EZ tot 2021 minder ruimte heeft om tegenvallers bij duurzame energie op te vangen.
Verplicht minister tot betere informatie
Elke vakminister meldt nu op Prinsjesdag in de saldibalans wat de stand van een begrotingsreserve is. Het parlement krijgt van de minister veelal geen totaal-overzicht van de manier waarop een begrotingsreserve zich in de tijd heeft ontwikkeld.
Gezien het toenemende belang is volgens de Algemene Rekenkamer een verplichting voor ministers tot uitgebreidere toelichting op z’n plaats. Het parlement stelt immers de begrotingswetten vast en kan dan invloed hebben op de bestedingen van (belasting)geld. Uitoefening van dit budgetrecht wordt door de beperkte informatie over begrotingsreserves bemoeilijkt.
Ministers zouden per reserve een overzicht met toelichting in de saldibalans moeten opnemen. Eventuele aanvullende afspraken dienen openbaar te worden.
Binnen de verplichtingen-kasboekhouding die ministeries hanteren is het inzetten van begrotingsreserves een hulpconstructie. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan onderzoek te doen naar de voordelen van een verrijking van het bestaande kasstelsel met een baten-lastenboekhouding. De toelichting binnen zo’n boekhouding is anders, ook omdat dan niet uitgegeven geld niet standaard aan het einde van het begrotingsjaar wordt teruggestort.
Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van Financiën, bijgevallen door de minister van EZ, reageert positief op alle aanbevelingen. Zo kondigt hij uitgebreidere toelichting voor het parlement aan. Ook aanvullende afspraken tussen ministers worden voortaan openbaar gemaakt. Verder zal de minister het parlement informeren welke delen van deze reserves wel of niet juridisch verplicht zijn. De aanbeveling onderzoek te starten naar een rijksbrede toevoeging van een baten-lastenboekhouding wil de minister in een werkgroep samen met de Algemene Rekenkamer gaan vormgeven.
In haar nawoord omarmt de Algemene Rekenkamer het voorstel om op korte termijn gezamenlijk de voor- en nadelen van een baten-lastenboekhouding te onderzoeken.