Wat is de Europese bankenunie en voorkomt die een toekomstige bankencrisis?

De bankencrisis bracht in 2007 en 2008 grote tekortkomingen aan het licht in de structuur en de uitvoering van het toezicht op nationale instellingen en het financiële stelsel. Ook kwamen tekortkomingen in het risicobeheer van veel financiële instellingen aan het licht. Deze instellingen werken vaak grensoverschrijdend. De nationale toezichtstructuren bleken niet berekend op  de sterk onderling verweven Europese financiële markten.

Gevolg: in veel landen moesten nationale overheden financieel ingrijpen in banken om ineenstorting van het financiële stelsel te voorkomen. Denk voor Nederland aan de grootbanken ABN/AMRO, ING en SNS. De gevolgen voor de nationale begroting en daarmee voor de belastingbetaler waren groot.

Europese maatregelen om een nieuwe bankencrisis te voorkomen

Sinds het begin van de crisis is binnen de EU nagedacht over maatregelen om herhaling te voorkomen. In mei 2009 heeft de Europese Commissie hervormingen en een nieuw institutioneel toezichtkader voorgesteld. In januari 2011 is het nieuwe toezichtstelsel, het European System for Financial Supervision (ESFS), van start gegaan.

Het ESFS bestaat uit twee hoofdonderdelen: het macro- en microprudentieel toezicht. Het eerste (macroprudentiëel toezicht) is bedoeld om systeemrisico's voor de financiële stabiliteit ten gevolge van macro-economische ontwikkelingen te voorkomen en te beperken. Hierin speelt de European Systemic Risk Board (ESRB) een centrale rol. 

Het tweede onderdeel (microprudentiëel toezicht) is erop gericht om risico’s voor individuele instellingen te beperken. Het bestaat uit een aantal Europese autoriteiten; één voor elk van de sectoren banken, verzekeringen en pensioenen, en effectenmarkten.

Europese bankenunie

De belangrijkste stap die binnen de EU is gezet om een nieuwe bankencrisis te voorkomen is de invoering van de Europese Bankenunie in 2012. De Europese Commissie geeft meer informatie over de bankenunie.

De 3 pijlers van de Europese bankenunie

De eerste pijler van de bankenunie betreft het toezicht op de banken. Het Single Supervisory Mechanism (SSM), of het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme, is een samenwerkingsverband tussen de Europese Centrale Bank (ECB) en nationale toezichthouders in de landen van de eurozone. De ECB heeft het toezicht op de grootbanken – banken met een balanstotaal van € 30 miljard euro of meer – overgenomen van de nationale toezichthouders. De nationale toezichthouders houden toezicht op alle andere financiële ondernemingen, zoals de middelgrote en kleine banken in hun land. 

De tweede pijler van de bankenunie is het Single Resolution Mechanism (SRM) of het gemeenschappelijk resolutiemechanisme. Het is opgericht om banken in de eurozone die in grote financiële problemen verkeren op een doeltreffende manier af te wikkelen zonder kosten van nationale overheden en belastingbetalers. Bijvoorbeeld door bail-in, waarbij aandeelhouders, obligatiehouders en daarna spaarders (met tegoeden van € 100.000 en hoger) hun verlies moeten nemen. Of door de verkoop van onderdelen van de bank.

Net als onder het SSM is binnen het SRM een Europese organisatie – de Single Resolution Board (SRB) – verantwoordelijk voor de grootbanken van de eurozone en zijn nationale resolutieautoriteiten verantwoordelijk voor de middelgrote en kleine banken in hun land.

Tevens is een Single Resolution Fund (SRF) ingesteld. Dit fonds  wordt gefinancierd door de banken in de eurozone en de middelen daarin kunnen worden gebruikt om banken met financiële problemen af te wikkelen.  De totale doelomvang van het SRF is gelijk aan 1% van de gedekte deposito’s van de participerende banken. Dit komt uiteindelijk in 2024 neer op een fondsomvang van ongeveer € 55 miljard. Eind 2019 bedroeg de totale fondsomvang € 33 miljard.

De Europese Commissie streeft daarnaast nog naar het opzetten van een Europees depositogarantiestelsel, als derde pijler van de bankenunie, gericht op het zekerstellen van de tegoeden van de rekeninghouders bij een bank (tot een bepaald bedrag). De EC heeft daarvoor in november 2015 voorstellen ingediend, maar deze zijn nog niet goedgekeurd door de EU-lidstaten en het EP. Nu is het dus nog nationaal geregeld.

Herkapitalisatie van banken door het ESM

Sinds 2012 is indirecte herkapitalisatie van banken door het ESM mogelijk. Het ESM is een permanent noodfonds dat leningen verstrekt aan lidstaten aan de EU die in de problemen komen. Bij indirecte herkapitalisatie vraagt een overheid steun aan die wordt doorgesluisd naar banken met financiële moeilijkheden. Spaanse en Cypriotische banken hebben hier gebruik van gemaakt.

Op 10 juni 2014 werd de eurogroep het eens over de mogelijkheid om noodlijdende banken zonder tussenkomst van een overheid geld te laten lenen bij het ESM. Dat wil zeggen: een instrument voor directe herkapitalisatie van banken vanuit het ESM. Hiervoor is maximaal € 60 miljard aan ESM-middelen beschikbaar. Dit kan worden ingezet wanneer een bank (in de toekomst waarschijnlijk) niet kan voldoen aan de door de ECB gestelde kapitaalvereisten, en wanneer deze situatie leidt tot een ernstige bedreiging voor de financiële stabiliteit in de Eurozone.

Verder dienen alle andere private en (nationale) publieke oplossingen uitgeput te zijn. 

Situatie in Nederland en onderzoek Algemene Rekenkamer

In Nederland wordt sinds de invoering van de Europese bankenunie het toezicht op significante banken uitgevoerd door de ECB, in samenwerking met De Nederlandsche Bank (DNB) als nationale toezichthouder. DNB is nog wel verantwoordelijk voor het toezicht op de middelgrote en kleine banken. Hoe DNB toezicht houdt op deze banken hebben we in 2017 onderzocht. Onze conclusie is dat DNB het toezicht op middelgrote en kleinere banken goed heeft georganiseerd. De uitvoering van het toezicht door DNB is intensief en streng. Het Ministerie van Financiën geeft, waar het gaat om het bankentoezicht, beperkt invulling aan zijn rol als toezichthouder op DNB. De invoering van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme voor banken heeft ertoe geleid dat rekenkamers belemmeringen ondervinden bij hun onafhankelijke controle van het>bankentoezicht. 

In het onderzoek werkten we samen met vier rekenkamers uit andere landen en publiceerden we een gezamenlijk rapport.

We hebben ook onderzoek gedaan naar de voorbereiding op mogelijk falen van middelgrote en kleine banken door DNB, en daarover in 2019 een rapport gepubliceerd. Onze conclusie is dat er voortgang is geboekt in de afwikkelingsplanning van middelgrote en kleine banken, maar dat nog niet alle plannen volledig zijn afgerond. DNB heeft sinds maart 2019 voor het overgrote deel van de Nederlandse banken ‘afwikkelplannen’ klaarliggen. Die voldoen aan de wettelijke vereisten, maar zijn beknopt. Verder vinden we dat de minister van Financiën, die toezicht houdt op deze werkzaamheden van DNB, zijn rol ‘beperkt’ invult.

Hierdoor heeft de minister geen actueel beeld van de hoofdlijnen van afwikkelingsplanning voor middelgrote en kleine banken in Nederland. Juist omdat het gaat om een nieuwe taak van DNB, hadden we verwacht dat de minister het toezicht op de uitvoering actiever zou invullen. “Dit ook vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het financiële stelsel en zijn rol als bewaker van de schatkist.”  Wij werken samen met zes andere rekenkamers, en streven ernaar in 2020 een gezamenlijk rapport te publiceren over dit onderwerp.

Lacunes in controlemogelijkheden rekenkamers (audit gaps)

De toegang van de Europese Rekenkamer (ERK) tot de Europese toezichthouder ECB is beperkt. Dit aangezien het mandaat van de ERK bij de ECB beperkt is tot onderzoek naar de “operational efficiency of the management”, hetgeen volgens de ECB onderzoek naar feitelijk uitgevoerd toezicht op banken uitsluit. Verder worden nationale rekenkamers van eurozonelanden met een mandaat om onderzoek te doen naar het toezicht en de voorbereiding op de resolutie van middelgrote en kleine banken steeds vaker geconfronteerd met beperkingen in hun toegang tot gegevens. Er is sprake van zogenaamde audit gaps.

Vooral informatie die afkomstig is van de ECB wordt niet met rekenkamers gedeeld. Ook de SRB legt aan rekenkamers beperkingen op bij toegang tot informatie die nodig is voor onderzoek. Verder hebben nationale rekenkamers van tien landen in de eurozone geen of slechts een beperkt mandaat om onderzoek te doen naar toezicht op middelgrote en kleine banken.

In augustus 2019 sloten de ERK en de ECB een Memorandum of Understanding (MoU) over verbeterde toegang van de ERK tot informatie van de ECB. 

Wij beschouwen het MoU als een betekenisvolle eerste stap in de verbetering in onafhankelijke externe controle door rekenkamers. Er lijkt kentering plaats te hebben gevonden in de terughoudendheid bij het ter beschikking stellen van informatie door de ECB.  Tegelijkertijd is het maar een gedeeltelijke reparatie van door ons geconstateerde hiaten in externe controlemogelijkheden van prudentieel toezicht door rekenkamers. 

Er verandert niets aan het beperkte formele mandaat van de ERK en de ECB behoudt zich het recht voor om toelichting te vragen op een informatieuitvraag van de ERK; iets dat in de Nederlandse context niet geldt voor de Algemene Rekenkamer bij onderzoek naar het prudentieel toezicht door DNB naar middelgrote en kleine banken. Verder is niet duidelijk wat het MoU betekent voor de toegang van nationale rekenkamers tot relevante ECB informatie. Hierover is namelijk niets in het MoU opgenomen.