Hoe is de EU ingericht, en hoe is controle op en verantwoording van EU-beleid geregeld?

De Europese Unie (EU) is een economische en politieke samenwerking van (op dit moment) 27 Europese landen (lidstaten). Deze landen hebben bevoegdheden overgedragen aan de EU, zodat er gemeenschappelijk Europees beleid gevoerd kan worden op gebieden zoals landbouw en visserij, milieu, handelspolitiek en economische en monetaire zaken. 

De EU bestaat uit zeven instellingen: de Europese Raad (regeringsleiders), Raad van de EU (ministers op verschillende beleidsterreinen), Europese Commissie, Europees Parlement, Europees Hof van Justitie, Europese Rekenkamer en de Europese Centrale Bank.
De overdracht van bevoegdheden van lidstaten aan de EU betekent dat de regeringen van lidstaten op die gebieden niet volledig zelfstandig kunnen beslissen over wet- en regelgeving en dat nationale parlementen (en ook nationale rekenkamers) meer op  afstand staan. De vraag dringt zich op of dan langs andere weg de democratische inbedding goed geregeld is.

Besluitvorming binnen de EU

De besluitvorming van de EU vindt plaats op basis van spelregels die vastliggen in het Verdrag betreffende de werking van de EU (VwEU). Hierin is geregeld dat er op bijna alle beleidsterreinen sprake is van een samenspel van EU-instellingen en lidstaten. De Europese Commissie (EC) bereidt wet- en regelgeving voor en de Raad en het Europees Parlement besluiten er (in de meeste gevallen) samen over. Regeringen van lidstaten zijn vertegenwoordigd in de Europese Raad en, afhankelijk van het beleidsterrein, in verschillende samenstellingen van de Raad van de EU.

Het Europees Parlement wordt rechtstreeks gekozen door de burgers van de EU en is medewetgever (met uitzondering van de in het verdrag genoemde terreinen). Het Europees Parlement moet instemmen met de EC-voorstellen en kan amenderen. Op deze wijze is de Europese burger vertegenwoordigd in de besluitvorming door de EU.

Besluitvorming in de Raad van de EU vindt tegenwoordig vooral plaats op basis van gekwalificeerde meerderheid. Dit betekent dat de behaalde meerderheid in de stemprocedure doorslaggevend is wanneer ze voldoet aan aanvullende voorwaarden. Alleen op sommige terreinen (bijvoorbeeld over de uitbreiding van de EU) vindt besluitvorming nog plaats op basis van unanimiteit, zoals vroeger vrijwel over de hele linie het geval was.

De (initiële) standpuntbepaling van de afzonderlijke lidstaten in de Raad vindt plaats op nationaal niveau. In Nederland gebeurt dit via zogenaamde BNC-fiches (Behandeling Nieuwe Commissievoorstellen). Met een BNC-fiche spreekt het kabinet zich uit over het voorstel van de EC en op basis daarvan vindt het overleg met het Nederlandse parlement plaats over de nationale inzet. Uiteindelijk is de besluitvorming in de Raad het resultaat van onderhandelingen tussen de lidstaten en is niet gegarandeerd dat de Nederlandse inzet uiteindelijk ook (volledig) gerealiseerd kan worden.

Democratische Controle en Verantwoording EU

In het EU-Verdrag is ook geregeld hoe controle en verantwoording van het EU-beleid plaatsvindt. Het Europees Parlement is niet alleen medewetgever binnen de EU, maar ook een belangrijk speler binnen de controle en verantwoording op de uitvoering van het EU-beleid. Het Europees Parlement controleert de EC bij de uitvoering van het beleid en de begroting. De Europese Rekenkamer (ERK) helpt het Europees parlement met zijn controlerende taak door de rechtmatigheid en de doelmatigheid- en doeltreffendheid van het EU-beleid te onderzoeken. Jaarlijks geeft de ERK zijn oordeel over de rechtmatigheid van de ontvangen en uitgegeven gelden en via circa 20 ‘special reports’ rapporteert de ERK over het beleid van de EU. In het EP worden deze rapporten onder meer besproken in de Begrotingscontrolecommissie.

Intergouvernementeel (eurozone) beleid

Naast het formele, zogenoemde ’communautaire’ EU-beleid zoals hierboven is beschreven is, met name sinds de crisis, Intergouvernementeel beleid steeds belangrijker geworden binnen de EU. Het gaat dan over afspraken tussen bepaalde groepen EU-landen; ze gelden niet voor de EU als geheel.

De belangrijkste groep waarvoor aparte afspraken gelden is de groep landen die deel uitmaken van de eurozone. In 1991 besloten de EU-lidstaten om een Economische Monetaire Unie (EMU) te vormen. Het doel van de EMU is een gezamenlijke economische politiek, prijsstabiliteit te bevorderen en de werking van de interne markt te verbeteren. Het uiteindelijke doel was invoering van een gezamenlijke munt, de euro. Dat gebeurde in 2002. De eurozone bestaat op dit moment uit de 19 EU-lidstaten. De Europese Centrale Bank is verantwoordelijk voor het monetair beleid binnen de eurozone.

De betrokkenheid van de eurogroep bij EU-beleid is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Bij vrijwel alle onderwerpen met een sterk financiële component hebben de 19 eurozone-landen (die de meerderheid binnen de EU vormen) zichzelf een centrale rol toebedeeld.

Naast EU-afspraken maken zij óók afspraken die alleen voor de eurozone gelden. Het probleem is: deze afspraken volgen niet uit het EU-verdrag. De regels die gelden voor controle en verantwoording voor de EU als geheel zijn daarom niet van toepassing. Voor de Algemene Rekenkamer speelt dit vooral op drie beleidsterreinen een grote rol. Op deze terreinen is de controle en verantwoording nogal verschillend geregeld. Het betreft de Europese bankenunie, de Europese noodfondsen en het Europees Economisch Bestuur. Wij hebben hier in verschillende publicaties aandacht voor gevraagd.

  1. Europese bankenunie
    De bankenunie regelt het toezicht op banken in de eurolanden. De ECB is sinds 4 november 2014 de toezichthouder op de significante banken in de eurozone. De ERK is bevoegd de uitvoering van deze nieuwe taak van de ECB te onderzoeken. Hiervoor werd een identieke bepaling opgenomen in de Europese regels (de SSM-Verordening) als die in het verdrag voor het onderzoek naar de monetaire taak van de ECB. Dit betekent dat de ERK bij de ECB onderzoek kan doen naar de “operationele efficiëntie van het management”. In de praktijk was dit een aanzienlijke achteruitgang ten opzichte van de controle bevoegdheden die de Algemene Rekenkamer eerder had toen deze taak nog bij DNB lag. De Algemene Rekenkamer signaleerde dit onder meer in haar rapport uit 2017. Met een Memorandum of Understanding dat in oktober 2019 tussen de ERK en de ECB is getekend, is geprobeerd deze ‘audit gap’ (deels) te dichten.

    Meer over de Bankenunie
     

  2. Europese noodfondsen
    In de crisisjaren zijn er verschillende noodfondsen in het leven geroepen om noodlijdende eurozone landen te ondersteunen en de euro overeind te houden. In ons rapport over Noodsteun voor eurolanden tijdens de crisis uit 2015 concludeerden wij onder meer dat er een lacune bestaat in de democratische controle op en verantwoording door de belangrijkste besluitvormer over de Europese noodfondsen, de eurogroep (de ministers van Financiën uit de eurolanden) en ook dat het ontbreekt aan onafhankelijke externe controle op het grootste deel van het geld uit de noodfondsen dat al is besteed. Bij het belangrijkste  noodfonds, het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM) geldt dat op aandringen van onder meer het Contact Comité van rekenkamers in de EU, een Board of Auditors is gevormd. De Board of Auditors voert onafhankelijk de externe auditfunctie uit. De Europese Rekenkamer heeft geen onderzoeksbevoegdheden bij het ESM.

    Meer over Europese noodfondsen
     
  3. Europees Economische Bestuur
    In ons rapport naar de coördinatie van het begrotings- en macro-economische beleid binnen onder andere het Europees Semester uit 2014 signaleerden we dat de eurogroep daarin een steeds belangrijker rol kreeg maar dat de reguliere arrangementen van democratische controle en verantwoording ontbraken. De eurogroep is aan geen enkele parlementaire instelling verantwoording schuldig terwijl zij wel een belangrijke rol speelt bij bijvoorbeeld het stabiliteits- en groeipact uit 1997, en met name bij het beleid ter hervorming daarvan in het zogenoemde sixpack uit 2011 en het twopack uit 2013. Hierin worden namelijk extra eisen gesteld aan eurozonelanden, die niet gelden voor andere EU-lidstaten.

    Meer over begrotingen EU-lidstaten