Bekostiging Rechtspraak: gevolgen voor doelmatigheid

Uit ons onderzoek blijkt dat prestatiebekostiging in de Rechtspraak, ingevoerd in 2002, heeft bijgedragen aan het beheersen van de kosten. Vanaf 2010 voert de minister van VenJ het systeem van prestatiebekostiging niet meer uit zoals bedoeld. Daardoor is een mengvorm van bekostigingsmodellen ontstaan. De gevolgen hiervan voor de kwaliteit van de rechtspraak zijn onduidelijk. Dit komt naar voren uit ons rapport Bekostiging Rechtspraak: gevolgen voor doelmatigheid.

Conclusies

Uit dit onderzoek komen de volgende conclusies naar voren.

  • Prestatiebekostiging begrensd door budgetplafond van minister
    De hoogte van de jaarlijkse productiegerelateerde bijdrage van de minister van VenJ aan de Rechtspraak wordt weliswaar berekend door het aantal zaken (q) te vermenigvuldigen met de afgesproken prijs per productgroep (p), maar wordt uiteindelijk bepaald door de beschikbare middelen van de minister van VenJ. De bekostiging van de Rechtspraak heeft hiermee kenmerken van zowel prestatiebekostiging als budgetfinanciering. Deze combinatie zorgt voor spanningen tussen de uitgangspunten van beide principes.
  • Na invoering prestatiebekostiging zijn de stijgende kosten per rechtszaak gestopt
    Sinds de invoering van prestatiebekostiging bij de Rechtspraak zijn de kosten  per rechtszaak na een lange periode van stijging (1983-2002) gestabiliseerd en zijn de verschillen tussen gerechten in kosten per rechtszaak kleiner geworden. Het is aannemelijk dat prestatiebekostiging hieraan heeft bijgedragen.
  • Doelmatigheidsprikkels leiden niet tot verdere verlaging van kosten per rechtszaak
    Het budgetplafond heeft geleid tot kostenbeheersing op totaalniveau voor de minister van VenJ. De Raad en de door ons onderzochte gerechten zijn ook sterk gericht op kostenbeheersing. Zij sturen vooral op het realiseren van productieafspraken met de middelen die ze daarvoor krijgen, en niet zozeer op het realiseren van doelmatigheidswinst. Dit komt omdat de doelmatigheidsprikkels in opzet en praktijk niet sterk zijn.
    Daarnaast resulteert verrekening van productieverschillen alleen bij meerproductie in lagere kosten per rechtszaak. De afgelopen jaren bleek de uiteindelijke instroom van zaken lager dan verwacht. Daardoor lukte het de Rechtspraak vaak niet om de productieafspraken te halen, laat staan dat het mogelijk zou zijn geweest om meerproductie te realiseren. In jaren van minderproductie stijgen de gemiddelde kosten per rechtszaak juist, omdat dan slechts 70% van de afgesproken prijs van de niet gerealiseerde productie hoeft te worden terugbetaald.
    Verder zien we dat de driejaarlijks afgesproken prijzen niet verlaagd zijn door een aantoonbaar gerealiseerde productiviteitsstijging.
  • Onduidelijk hoe de kwaliteit zich heeft ontwikkeld
    De prijs van een rechtszaak moet worden bepaald door de gewenste kwaliteit en door de kosten die daarvoor gemaakt moeten worden. We zien dat de laatste jaren veel aandacht is uitgegaan naar kostenbeheersing. Het effect hiervan op de kwaliteit is echter niet duidelijk. We hebben op basis van de beschikbare kwaliteitsinformatie geen aanwijzingen dat de kwaliteit structureel is veranderd. Hoe de kwaliteit van gerechtelijke uitspraken zich heeft ontwikkeld is niet duidelijk, omdat daar geen goede indicator voor is. Of en in welke mate de kwaliteit van uitspraken wordt aangetast door de productiedruk, is onduidelijk. Ook bestaat er tussen de minister van VenJ en de Rechtspraak geen overeenstemming over het gewenste kwaliteitsniveau. Het ontbreken van goede informatie over de ontwikkeling van de kwaliteit en over de mogelijkheden voor doelmatigheidsverbetering, staat het maken van een goede afweging tussen kwaliteit en prijs in de weg.

Aanbevelingen

We bevelen de minister van VenJ aan:

  • Maak in de departementale begroting bij beperking of verruiming van het budgetplafond voor de Rechtspraak duidelijk welke gevolgen dat heeft voor het aantal vooraf te financieren zaken, de gehanteerde prijzen en het gewenste kwaliteitsniveau van de rechtspraak. Maak ook duidelijk welke risico’s daarmee samenhangen, welke impact die risico’s kunnen hebben, hoe die risico’s moeten worden verkleind en hoe ze worden opgevangen als ze zich voordoen.
  • Maak in het departementale jaarverslag duidelijk of de risico’s zich hebben voorgedaan en hoe daarmee is omgegaan.

We bevelen de Rechtspraak aan:

  • Investeer in betere informatie over kosten en kwaliteit van de Rechtspraak.
  • Ontwikkel een manier waarmee de kwaliteit van uitspraken kan worden gevolgd. Bepaal samen met de minister van VenJ welk kwaliteitsniveau van de rechtspraak minimaal moet worden gerealiseerd. Betrek deze informatie bij de driejaarlijkse prijsherijking.
  • Zorg voor cijfermatig inzicht in de oorzaken voor verschillen tussen afgesproken en gerealiseerde productgroepprijzen en ook in oorzaken voor productiviteitsverschillen tussen gerechten.
  • Vergelijk en maak helder hoe het komt dat een rechtszaak van een bepaald type in het ene rechtsgebied zoveel meer mag kosten dan in het andere rechtsgebied, ook al is complexiteit (of eenvoud) op het oog vergelijkbaar. Gebruik die informatie om van elkaar te leren hoe werkprocessen doelmatiger kunnen worden ingericht en betrek hierbij de ontwikkeling van professionele standaarden per rechtsgebied.

Reactie minister van VenJ

De minister van VenJ vindt niet dat de hoogte van de jaarlijkse bijdrage voorziet in een begrenzing voor de geleverde prestaties van de Rechtspraak omdat gebruik kan worden gemaakt van de egalisatierekening van de Raad voor de rechtspraak. Dit klopt, maar deze egalisatierekening is echter bedoeld om achteraf onverwachte zaken te financieren en niet om verwachte productie te financieren. Daarom blijft de Algemene Rekenkamer bij de conclusie dat een mengvorm van bekostigingsmodellen is ontstaan.
De Raad voor de rechtspraak kan zich in grote lijnen vinden in onze conclusies en aanbevelingen.

Zie ook