We gaan na of de rijksoverheid het publieke geld, jaarlijks zo’n 280 miljard euro, volgens de regels heeft ontvangen en uitgegeven. We onderzoeken ook of het beleid van de minister goed werkt. En we gaan bij ons onderzoek na of de rijksoverheid efficiënt werkt. Kortom: we laten zien wat het publieke geld oplevert.
Titel: De Algemene Rekenkamer – Doelmatigheidsonderzoek
Beeld: Logo Algemene Rekenkamer.
Tekst: De Algemene Rekenkamer onderzoekt of de rijksoverheid zinnig, zuinig en zorgvuldig met geld omgaat.
Beeld: We zien een icoon van een gebouw met daarnaast geld in beeld komen.
Daar onder zien we 3 iconen met een vinkje. In de iconen zien we de tekst Zinnig, Zuinig en Zorgvuldig.
Tekst:Dat doen we op verschillende manieren.
Beeld: We zien 3 ronde vlakken. één ronde vlak staat in het midden. Hierin ontstaat een pijltje.
Tekst: We controleren of de rijksoverheid zorgvuldig - volgens de regels- met publiek geld omgaat.
Beeld: We zien 3 verschillende formulier iconen in beeld schuiven. Een vergrootglas gaat alle drie de formulieren bij langs. Onder in beeld zien we een vlak in beeld schuiven. In dit vlak zien we een icoon van 3 poppetjes met daar naast een icoon van muntjes.
Tekst: De resultaten presenteren we aan de Tweede Kamer op Verantwoordingsdag.
Beeld: We zien een koffer met daarop de tekst ‘Derde woensdag in mei’. Uit de koffer zien we formulieren uit beeld vliegen. Onder in beeld verschijnt de tekst ‘Verantwoordingsdag.
Tekst: Om erachter te komen of burgers waar voor hun geld krijgen…
Beeld: We zien een icoon van 3 poppetjes een portemonnee in beeld schuiven. Deze iconen worden onderzocht door een icoon van een vergrootglas.
Tekst: onderzoekt de Algemene Rekenkamer ook wat de kosten en effecten van beleid zijn.
Beeld: We zien 2 formulier iconen in beeld schuiven. Ook deze worden gecontroleerd door het vergrootglas.
Tekst: Dit brengen we op veel verschillende terreinen in kaart.
Beeld. Links in beeld verschijnt een icoon van een grafiek.
Tekst: We onderzoeken ook wat beleid kost en wat het oplevert.
Beeld: We zien een icoon van een weegschaal en een icoon met 2 stapels muntjes. De eerste stapel is hoger dan de 2e stapel.
Tekst: Met dit soort onderzoeken informeren we het parlement en het kabinet hoe met beleid betere resultaten kunnen worden bereikt.
Beeld: Linksonder in beeld zien we een icoon van het parlement in beeld verschijnen.
Rechts daarvan ontstaat een pijltje. Aan de rechterzijde van het pijltje verschijnen iconen van meerdere personen. Deze worden onderzocht door een vergrootglas.
Boven in beeld zien we de tekst ‘informeren van het kabinet’.
Tekst: En we geven iedereen inzicht in de prestaties van de rijksoverheid.
Beeld: We zien links in beeld een lampje verschijnen. Deze schijnt. In het midden van het beeld zien we 2 tandwielen verschijnen en draaien. Aan de rechterkant zien we een icoon van een gebouw.
Tekst: Want de besteding van publiek geld vraagt om publieke verantwoording.
Beeld: We zien de tekst ‘Besteding van publiek geld vraag om publieke verantwoording’.
De tekst verdwijnt en we zien het logo van de Algemene Rekenkamer.
In deze animatie worden twee onderzoeken uitgelicht:
- Cyberveiligheid grenstoezicht op Schiphol onvoldoende
- Sturen op doelmatige publieke omroep door NPO lukt niet
Heeft het beleid van de minister de gewenste uitkomst?
We onderzoeken of het beleid van de minister doeltreffend is. Daarbij kijken we aan de ene kant of de gewenste resultaten met het beleid van de minister kunnen worden gehaald. Aan de andere kant kijken we naar de uitvoering van het beleid: gebeurt er wat er is afgesproken en zijn de resultaten zoals bedoeld?
Gaat de rijksoverheid efficiënt om met belastinggeld?
Ook gaan we bij ons onderzoek waar mogelijk na of de rijksoverheid doelmatig werkt: zet de minister de juiste hoeveelheid geld in om de gewenste resultaten te behalen? Zijn er geen andere (goedkopere) manieren om hetzelfde te bereiken?
We doen aanbevelingen voor doelmatiger en doeltreffender beleid
Soms leidt het beleid van de overheid niet tot de gewenste resultaten. Met ons onderzoek willen we inzicht krijgen in de oorzaken en eventuele trends signaleren. Zo kunnen we de Tweede Kamer en het kabinet adviseren wat er moet gebeuren om wel te komen tot de beoogde resultaten.
Voorbeelden van oorzaken zijn:
- Het beleid bevat regels die in de praktijk te ingewikkeld of juist te beperkt zijn.
- De minister stelt te weinig geld beschikbaar aan de instelling(en) die het beleid moet(en) uitvoeren.
- De minister oefent te weinig controle uit op de uitvoering van het beleid door derden.
- Maatschappelijke ontwikkelingen zorgen ervoor dat het beleid anders uitpakt dan was bedoeld.
Meer dan twee eeuwen van onderzoek
Geschiedenis van het doelmatigheidsonderzoek
De Algemene Rekenkamer is opgericht bij de Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden. Hoe er werd onderzocht is in de loop van de tijd aangepast. Eerst lag de nadruk op het onderzoeken van rechtmatigheid. Later kwam daar beleid en beheer bij. Nu speelt expliciet de kwaliteit van publieke verantwoording mee. Wat betekenen beleidsmaatregelen in de praktijk? Wat is de maatschappelijke impact op de werkvloer, op straat?
De instructiewet 1814 was de allereerste wetgeving voor de Algemene Rekenkamer en gaf het mandaat voor een beperkte vorm van doelmatigheidsonderzoek. Deze vorm was vooral gericht op het zuinig omgaan met Rijksgeld:
- Werden goederen wel op de voordeligste manier ingekocht?
- Waren er geen aankopen van zaken die niet of slecht benut werden?
Naast opmerkingen over de rechtmatigheid van uitgaven rapporteerde de Algemene Rekenkamer regelmatig over kleine en grote ondoelmatigheden die ze (meestal) in het kielzog van het rechtmatigheidsonderzoek aantrof.
Comptabiliteitswet van 1927
De Algemene Rekenkamer had de plicht om ondoelmatigheden te rapporteren die werden aangetroffen als afgeleide van de rechtmatigheidscontrole. In de Comptabiliteitswet van 1927 werd ook de doelmatigheidscontrole een op zichzelf staand onderdeel van de taak van de Algemene Rekenkamer. Alleen was de definitie van doelmatigheidscontrole nog zeer beperkt: de Algemene Rekenkamer moet zoveel mogelijk nagaan ‘of de rijkseigendommen, daarvoor vatbaar, in voldoende mate productief zijn’ (artikel 60, lid 1, Comptabiliteitswet 1927).
Opkomende automatisering
In de jaren rond de Tweede Wereldoorlog was bijvoorbeeld de mechanisering van administraties (met ponskaarten) een dankbaar object voor doelmatigheidsonderzoek. In de jaren zestig vormde de Algemene Rekenkamer onder de titel van deze oude wet al specifieke onderzoekseenheden die naar de doelmatigheid van organisaties en de opkomende automatisering keken.
Professionalisering doelmatigheidsonderzoek in Comptabiliteitswet 1976
Een nieuwe wet waarvan de totstandkoming een jaar of dertig had geduurd, breidde voor de Algemene Rekenkamer de grondslag voor het doen van doelmatigheidsonderzoek verder uit (doelmatigheid beheer, organisatie en functioneren van ’s Rijksdienst: artikel 74, lid 1, Comptabiliteitswet 1976). Het woord ’beleid’ kwam nog niet voor in de wettekst, maar dat belette de Algemene Rekenkamer niet drie bureaus op te richten die onderzoek deden naar de ‘beleidsdoelmatigheid’. In deze periode begon de Algemene Rekenkamer ook met het professionaliseren van het doelmatigheidsonderzoek en met het ontwikkelen van handleidingen.
Jaren tachtig
In de jaren tachtig waren er diverse typen van doelmatigheidsonderzoek te onderscheiden. Om te beginnen was het onderzoek een aantal jaren vooral gericht op waarborgen:
- Is er een goed plan?
- Wordt er gekeken naar de uitvoering van het plan en worden uitkomsten geëvalueerd?
Dit alles in de vooronderstelling dat bij een goed gemanaged proces, de uitkomsten voor het beleid ook wel goed zullen zijn.
Benchmarking
Een ander type onderzoek was het zogenaamde ‘benchmarking’. Hierbij werden (delen van) ministeries met elkaar vergeleken op zoek naar ‘best practices’. Daarbij konden de ministeries die minder goed presteerden, leren van de ministeries die het beter deden. Ook werd in onderzoek gebruik gemaakt van voor de Algemene Rekenkamer nieuwe onderzoekstechnieken, zoals interviews, vragenlijsten en statistische analyses.
De vraag of beleidsdoelen werden gehaald behoorde tot de jaren negentig niet tot de reikwijdte van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer.
Vragen rond onderzoek organisatorische waarborgen
Met name het onderzoek naar de organisatorische waarborgen begon vragen op te roepen:
- Wordt er aan bepaalde voorwaarden voldaan of zijn waarborgen toereikend?
- In hoeverre zijn procedureel-organisatorische voorzieningen van invloed op het behalen van een doel of op de effectiviteit?
Introductie woord 'beleid' in Comptabiliteitswet 1992
Een wijziging in de Comptabiliteitswet introduceerde het woord ‘beleid’ binnen het mandaat van de Algemene Rekenkamer, namelijk om aandacht te wijden aan de doelmatigheid van beheer, organisatie en beleid van het Rijk (Artikel 57, lid 1, Comptabiliteitswet na de vijfde wijziging in 1992).
Eind jaren negentig begon de Algemene Rekenkamer op beperkte schaal met effectiviteitsonderzoek naar de gevolgen van het beleid. Dit bleek uiterst lastig te zijn doordat:
- Het moeilijk is aan te tonen dat bepaalde ontwikkelingen het resultaat zijn van beleid (de zogenoemde causaliteitsvraag);
- Het lastig is betrouwbare gegevens te achterhalen als deze niet bij de beleidsmakers voorhanden zijn;
- Er omgevingsfactoren zijn buiten het beleidsterrein die goed beleid kunnen frustreren;
- Er vaak sprake is van beleidsketens waarbij sommige schakels zelfs buiten het onderzoeksmandaat van de Algemene Rekenkamer kunnen vallen.
Verankering in strategie
Sinds 2001 is de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer op het gebied van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek verankerd in de strategie van de Algemene Rekenkamer.
Effectief enefficiënt, vraaggericht
In het rapport “Tussen beleid en uitvoering” (maart 2003) constateerde de Algemene Rekenkamer op basis van een groot aantal eerdere doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken dat er sprake is van een overwaardering van de beleidsvorming en een onderwaardering van de uitvoering, waardoor burgers geen “waar voor hun geld” krijgen. In de strategie 2004-2009 van de Algemene Rekenkamer werd voor doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoek het presteren van het openbaar bestuur als uitgangspunt genomen. Daarmee sloot de strategie aan bij twee van de acht door de Verenigde Naties onderscheiden kenmerken van goed openbaar bestuur, namelijk “effectief en efficiënt” en “vraaggericht”.
Onderzoek het beleid én de uitvoering van het beleid
In ons onderzoek staan het maatschappelijk probleem dat met het overheidsbeleid moet worden opgelost en het perspectief van de burger centraal. Daarvoor kijken we naar de vormgeving én de uitvoering van het beleid als belangrijke verklaringen voor achterblijvende beleidsresultaten. Aan de ene kant gaan we na of het plausibel is dat met het gevoerde beleid de beoogde resultaten kunnen worden bereikt. Aan de andere kant kijken we naar de uitvoering en de uiteindelijke effecten van het beleid: gebeurt wat er is afgesproken en zijn de resultaten merkbaar in de samenleving?