Beoordelingskader inkoopbeheer

De minister is verantwoordelijk voor het beheer van zijn ministerie, dus ook voor het beheer van de inkopen die een ministerie doet. Wij toetsen het beheer van de inkopen aan de relevante wet- en regelgeving. Daarnaast letten wij specifiek op een aantal belangrijke aspecten in het inkoopproces, de zogenaamde ‘key controls’.

Als wij afwijkingen van de wet- en regelgeving constateren, of als een key control ontbreekt, zijn dit tekortkomingen. Die kunnen leiden tot (ernstige) onvolkomenheden. Daarbij is onder andere van belang:

Hoe lang deed de tekortkoming zich voor?
Hoe hoog was het financiële risico?
Hoe ernstig verstoorde de tekortkoming de bedrijfsvoering van het ministerie?

Algemene normen en nadere uitwerking

Bij inkoopbeheer beoordelen wij de financiële stromen materiële verplichtingen en materiële uitgaven (inkopen van diensten en goederen). Op de financiële stroom materiële uitgaven is een veelheid aan wet- en regelgeving van toepassing. Belangrijk aspect bij de inkopen is de naleving van Europese aanbestedingsregels. Bij strijdigheid van wet- en regelgeving geldt de juridische hiërarchie in wet- en regelgeving. Dit betekent dat Europese richtlijnen gelden boven nationale wetten, en nationale wetten weer gelden boven Algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en dergelijke.

Key-controls

De kwaliteit van het beheer van de materiële uitgaven beoordelen wij aan de hand van de volgende 10 generieke beheersingsmaatregelen (key controls) en de uitwerking daarvan. We toetsen deze maatregelen in samenhang met elkaar.

1. De aanbestedende dienst en/of inkooporganisatie (Inkoopuitvoeringscentrum, IUC) heeft een beleid opgesteld voor de keuze van de leveranciers die bij aanbestedingen worden uitgenodigd om een offerte/inschrijving in te dienen

Bij elke opdracht vindt de keuze van uit te nodigen leverancier(s) plaats op basis van in het inkoopbeleid geformuleerde uitgangspunten. Dit beleid moet in ieder geval uitgaan van het Afsprakenpakket Inkoopproblematiek, dat in 2016 is vastgesteld. Daarin staat onder meer:

De wijze waarop wordt geborgd dat integriteitsprincipes bij aanbestedingen en inkopen worden nageleefd.
Een strategie voor de belangrijkste leveranciers en/of inkooppakketten voor de wijze waarop de inkoopmarkten in kaart worden gebracht (bijvoorbeeld door middel van een marktanalyse/-verkenning). Het is niet op voorhand verplicht om voor alle opdrachten product- en marktkennis aantoonbaar vast te leggen en te ontsluiten (proportionaliteitsgedachte).
Voor de markten die onder categoriemanagement van het Rijk vallen worden afspraken gemaakt met de betreffende categoriemanager.
Er vindt ten minste een jaarlijkse analyse plaats van leveranciers waaraan opdrachten gegund zijn met een waarde tussen de € 15.000 (exclusief btw) en de Europese aanbestedingsdrempels. Daarmee kan achteraf worden gecontroleerd of opdrachten steeds aan dezelfde leverancier(s) zijn verstrekt.
Voor opdrachten tot en met € 33.000 exclusief btw is geen verplichting om de motivatie van de objectieve keuze van de leverancier vast te leggen in een dossier. Voor deze opdrachten moet uiteraard wel een objectieve keuze worden gemaakt. De inkoper moet dit kunnen motiveren wanneer een ondernemer (of de Auditdienst Rijk of de Algemene Rekenkamer) daarom vraagt.
Voor opdrachten van € 33.001 tot de Europese aanbestedingsdrempels geldt de verplichting om in het dossier summier te motiveren waarom de gekozen leveranciers geschikt zijn. In het inkoopbeleid moet beschreven staan aan welke eisen de motivering van een keuze moet voldoen.
De motivering moet gekoppeld zijn aan de relevante kenmerken van de uitgevraagde opdracht.
De motivering van de leverancierskeuze moet zijn gebaseerd op objectieve criteria.
De motivering moet aantoonbaar door een andere functionaris zijn ‘tegengelezen’ of beoordeeld. Zie ook key control 2. Interne controle).
Er is een hrm-beleid voor professionalisering en opleiding van inkoopmedewerkers. Een objectieve keuze van uit te nodigen leveranciers vereist immers kennis en kunde van inkopers. Zij moeten bijvoorbeeld voldoende inzicht hebben in de wet- en regelgeving en in de relevante inkoopmarkten.

2. Interne controle op naleving aanbestedingswet- en regelgeving en interne inkoopprocedures (beleidsregels) en comptabele wet- en regelgeving

Naleving van aanbestedingsregels in het algemeen en EU-aanbestedingsregels in het bijzonder (artikel 3.3 eerste lid CW 2016) is een verantwoordelijkheid van de minister. De controller (directie FEZ) is in eerste instantie verantwoordelijk voor het laten uitvoeren van interne controle op de naleving van eigen regels (Besluit FEZ van het Rijk, artikelen 4 en 5). De inkoopafdeling kan dit ook doen. Deze interne controle moet plaatsvinden vóórdat de verplichting wordt aangegaan, dus voordat het contract of de contractverlenging wordt getekend. Bevindingen uit de interne controle worden periodiek aan de betreffende inkopende afdelingen en het management gerapporteerd.

De interne controle moet zich ten minste richten op de volgende aspecten:

Zijn meerdere afzonderlijke, maar vergelijkbare, inkopen verricht die ten onrechte niet in samenhang zijn beschouwd (splitsingsrisico)?
Hebben inkopen binnen de aanbestedende dienst plaatsgevonden die boven de Europese aanbestedingsgrens uitgaan en die niet Europees zijn aanbesteed?
Zijn inkopen verricht buiten al afgesloten (Europees aanbestede) (raam)overeenkomsten om (maverick buying)?
Zijn inkopen verricht onder een (raam)overeenkomst die inmiddels is verlopen? Bijvoorbeeld omdat deze niet tijdig is verlengd.
Zijn inkopen verricht waarvan het contract niet in het contractenregister is opgenomen?
Zijn inkopen verricht zonder dat de inkoopafdeling en/of juridische afdeling is ingeschakeld, terwijl dat wel verplicht was?
Zijn inkopen ten onrechte als een subsidie omschreven en omgekeerd?
Is een mini-competitie juist en volledig toegepast als een opdracht onder een raam- of mantelovereenkomsten valt die met meerdere leveranciers is afgesloten?
Zijn de wettelijk voorgeschreven motivaties in de aanbestedingstukken of -dossiers aanwezig voor bijvoorbeeld afwijkingen van de hoofdregels uit de wet- en regelgeving? En zijn deze motivaties gebaseerd op objectief vastgelegde criteria?
Is daadwerkelijk tegengelezen bij de keuze van de aanbestedingsprocedure en de uit te nodigen leveranciers? En is het tegenlezen inhoudelijk toereikend geweest?
Ligt aan de factuur een schriftelijke bestelopdracht ten grondslag?
Is de factuur inhoudelijk in overeenstemming met de bestelopdracht of overeenkomst?
Zijn de prestaties geleverd volgens de bestelopdracht of overeenkomst? En heeft een bevoegde functionaris daarvoor getekend (prestatieverklaring)? Een uitzondering hierop is het verlichte verificatieregime op grond van artikel 10 lid 2 en 3 van de Regeling financieel beheer van het Rijk. Als hiervan gebruikgemaakt wordt, moet er een adequate risicoanalyse zijn opgesteld en moeten de geleverde prestaties steekproefsgewijs worden gecontroleerd.
Zijn de gefactureerde prijzen in overeenstemming met de contractueel overeengekomen prijzen?
Is de factuur rekenkundig juist?

3. Actuele en volledige inkoop- en (Europese) aanbestedingskalender

Er is een inkoop- en (Europese) aanbestedingskalender. Op deze aanbestedingskalender staat voor de komende periode een planning per aanbesteding wanneer deze moet starten en moet zijn afgerond. Belangrijk is dat aanbestedende diensten op tijd beginnen met een aanbesteding en dat de personele planning en de aanbestedingskalender op elkaar aansluiten.

Deze inkoop- en aanbestedingskalender moet zichtbaar zijn aangesloten op de onderliggende begroting en bestedingsplannen, inclusief de sindsdien opgetreden mutaties daarin (juistheid en volledigheid). De inkoop- en aanbestedingskalender moet periodiek worden geactualiseerd: maandelijks, per kwartaal of 3 maal per jaar, aansluitend op de begrotingscyclus. Binnen de inkoopafdeling is zichtbaar gecontroleerd dat soortgelijke inkopen (homogene goederen of diensten) juist en volledig zijn samengevoegd naar inkoopcategorie. Afwijkingen daarvan moeten gemotiveerd zijn vastgelegd.

4. Juist en volledig contractenregister

Er is een contractenregister waarin alle afgesloten contracten en contractverlengingen met expiratiedatum worden vastgelegd. Uit dit register ontvangen opdrachtverantwoordelijken op tijd een signaal dat het contract van een (mogelijk) doorlopende inkoop afloopt. Zo kan een nieuwe aanbesteding op tijd worden gestart. De administratieve organisatie van de aanbestedende dienst waarborgt de juistheid en volledigheid van de contractenregistratie. Bijvoorbeeld door een verband te leggen tussen de geregistreerde contracten en de verantwoorde aangegane verplichtingen. Contracten moeten binnen 30 dagen in het contractenregister zijn vastgelegd.

Deze norm van 30 dagen is gebaseerd op de wettelijke betaaltermijn voor overheden van 30 dagen voor het betalen van facturen. Die is vastgelegd in artikel 6:119a BW. In artikel 10 van de Regeling financieel beheer van het Rijk is namelijk geregeld dat ministers pas een betaling ten laste van de Staat aan een derde mogen doen nadat zij hebben vastgesteld dat:

de betaling noodzakelijk is;
de derde de voorwaarden is nagekomen die aan de betaling, subsidie, lening of garantie ten grondslag liggen;
er voldoende budget voor de betaling beschikbaar is.

In artikel 20 van de Regeling financieel beheer van het Rijk is ook bepaald dat “Voorafgaand aan een betaling registreren de ministers en de colleges, elk met betrekking tot de begroting of taak waarvoor hij verantwoordelijk is, een financiële verplichting in de financiële administratie die wordt voorzien van een einddatum.”

De voorwaarden, waaronder prijs en leveringscondities, zijn opgenomen in de contracten. Om tijdig te kunnen betalen en daarbij te controleren of aan alle contractuele voorwaarden is voldaan, moeten contracten tijdig zijn geadministreerd. In het contractenregister moeten de belangrijkste bepalingen uit de contracten (looptijd, belangrijkste voorwaarden etc.) en de vindplaats van het contract zijn vastgelegd. Ook om daarmee de juistheid en volledigheid van de verplichtingenadministratie te controleren (zie artikel 2.14 Comptabiliteitswet 2016 en artikel 20 Regeling financieel beheer van het Rijk).

5. Verplichte consultatie inkoop- of juridische afdeling bij voorgenomen inkopen boven de drempel van enkelvoudig aanbesteden: € 33.000 exclusief btw (zie Gids Proportionaliteit)

Wij verwachten dat alle inkopen boven de drempel van enkelvoudig aanbesteden (€ 33.000 exclusief btw) verplicht aan een inkoop- of juridische afdeling worden voorgelegd voor inkoopadviezen over de naleving van de aanbestedingsregels. Dat moet gebeuren voorafgaand aan het afsluiten of verlengen van een (raam)overeenkomst of nadere overeenkomst. Dit is vooral van belang voor:

inkopen die vallen onder de limitatieve uitzonderingen;
inkopen waarvoor de plicht tot Europees aanbesteden niet geldt;
inkopen van diensten waarvoor mogelijk een beperkt regime geldt;
het toepassen van één van de specifieke aanbestedingsprocedures, gelet op de specifieke voorwaarden voor het toepassen van deze procedures;
het juist en volledig invulling geven aan het proportionaliteitsbeginsel (zie Gids Proportionaliteit);
(de toereikendheid van de onderbouwingen van) afwijkingen van de wet- en regelgeving;
situaties dat mogelijk sprake is van een subsidie.

De norm zoals hierboven beschreven, is een minimumnorm. Ook in situaties waarbij Europees wordt aanbesteed kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om advies in te winnen. Bijvoorbeeld bij het gebruik van al afgesloten (Europees aanbestede) (raam)contracten en de toepassing van mini-competities bij raamovereenkomsten met meerdere leveranciers. En bij voorgenomen wijziging van afgesloten overeenkomsten (in verband met het risico op wezenlijke wijziging).

6. Periodiek uitvoeren van spendanalyses

Periodieke spendanalyses zijn een belangrijk instrument om de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inkopen/materiële uitgaven vast te stellen en het inkoopproces te verbeteren. Met spendanalyses kan worden vastgesteld:

Zijn meerdere afzonderlijke, maar vergelijkbare, inkopen verricht die ten onrechte niet in samenhang zijn beschouwd (splitsingsrisico)?
Hebben inkopen binnen de aanbestedende dienst plaatsgevonden die boven de Europese aanbestedingsgrens uitgaan en die niet Europees zijn aanbesteed?
Zijn inkopen verricht buiten al afgesloten (Europees aanbestede) (raam)overeenkomsten om (maverick buying)?
Zijn inkopen verricht onder een (raam)overeenkomst die inmiddels is verlopen? Bijvoorbeeld omdat deze niet tijdig is verlengd.
Zijn inkopen verricht waarvan het contract niet in het contractenregister is opgenomen?
Zijn inkopen verricht zonder dat de inkoopafdeling en/of juridische afdeling is ingeschakeld, terwijl dat wel verplicht was?

Wij verwachten dat ten minste jaarlijks een spendanalyse wordt uitgevoerd, minimaal op het niveau van de uitgaven en/of verplichtingen per crediteur. Beter is om de spendanalyse op het niveau van een inkoopcategorie te doen. Door in deze spendanalyses minimaal de bovenstaande 6 aspecten te betrekken en de resultaten van deze analyses te bespreken met de inkopende directies of afdelingen is het goed mogelijk om, zo nodig, het inkoopproces te verbeteren. Bevindingen uit de spendanalyses worden periodiek aan het management gerapporteerd.

7. Waiver- of escalatieprocedure

In uitzonderingssituaties stemt de leiding van de aanbestedende dienst of de departementsleiding, de (plaatsvervangend) secretaris-generaal, in met afwijkingen van de aanbestedingswet- en regelgeving. Die instemming moet vooraf plaatsvinden en zijn gemotiveerd. Instemming is in ieder geval nodig bij afwijkingen van de plicht om Europees aan te besteden. Hiermee neemt ‘de lijn’ expliciet de verantwoordelijkheid op zich voor onrechtmatigheden. Wij verwachten dat al deze bewust onrechtmatige handelingen gemotiveerd worden toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Bijvoorbeeld op grond van bedrijfseconomische motieven. Zodat de Tweede Kamer voldoende wordt geïnformeerd over de redenen van het bewust niet-naleven van de aanbestedingsregels.

8. Aanwezigheid en volledigheid van een inkoopdossier/verwervingsdossier

De aanbestedende dienst en/of het inkoopcentrum (IUC) moet over een juist en volledig inkoopdossier/verwervingsdossier beschikken. Daarin is minimaal vastgelegd:

de interne inkoopaanvraag;
de aanbestedingsstukken;
de (wettelijk verplichte) motivaties en daarvoor gehanteerde onderbouwingen;
de gesloten overeenkomst en bijbehorende bijlagen.

9. De aanbestedende dienst heeft een beleid opgesteld voor het toepassen van het lichte verificatieregime (Artikel 10 lid 2 en 3 van de Regeling financieel beheer van het Rijk)

De hoofdregel is dat ministeries, voordat zij betalen, moeten nagaan of de voorgenomen betaling terecht is. Om de noodzaak van de betaling na te gaan, zal men doorgaans kijken of er een factuur is ontvangen. Daarnaast moet het ministerie nagaan of aan de voorwaarden voor betaling is voldaan. Daarbij kan de levering van goederen of diensten worden vastgesteld aan de hand van een prestatieverklaring. Tot slot kan pas worden betaald als hiervoor voldoende budget beschikbaar is.

Artikel 10 lid 2 en 3 van de Regeling financieel beheer van het Rijk biedt de mogelijkheid een zogenoemd licht verificatieregime toe te passen. Dit houdt in dat bij een betaling tot € 2.000 niet hoeft te worden vastgesteld of de prestatie is geleverd. Hierbij gelden de volgende voorwaarden:

Op basis van risico-inschatting in de administratieve organisatie is vastgelegd bij welke categorieën betalingen en bij welk bedrag de prestatieverklaring achterwege mag blijven.
Na betaling wordt de levering van de prestatie steekproefsgewijs vastgesteld.
De inrichting, omvang, periodiciteit, criteria en evaluatie van de steekproef zijn vastgelegd in de administratieve organisatie.
De risico-inschatting wordt periodiek geëvalueerd.

10. De aanbestedende dienst heeft een beleid opgesteld voor het toestaan van afwijkingen tussen de hoogte van het bedrag van de factuur en het bedrag waartegen de goederen of diensten zijn besteld of de prestatie is geleverd (artikel 10 lid 4 van de Regeling financieel beheer van het Rijk)

De feitelijke betaling aan een derde hoeft niet in alle gevallen gelijk te zijn aan het oorspronkelijke bedrag waarvoor het ministerie bepaalde goederen of diensten heeft besteld of het bedrag waarvoor zij een dienst geleverd zou krijgen. Artikel 10 lid 4 van de Regeling financieel beheer van het Rijk biedt ministeries de mogelijkheid om dit onder voorwaarden toe te staan. Een afwijking van maximaal 10% is in dit geval toegestaan, op voorwaarde dat deze afwijking niet groter is dan € 1.000 inclusief btw per betaling.

Uitgangspunt hierbij is dat de betaling gelijk is aan het totaalbedrag van de (verzamel)factuur. Het bedrag dat op de te betalen (verzamel)factuur staat, mag dus ten hoogste 10%, met een maximum van € 1.000 inclusief btw, verschillen van het bedrag dat is vermeld op het bewijs van levering, de ontvangstbevestiging of de bestelling. Dit geldt voor zowel positieve als negatieve verschillen. Voor bestellingen die leiden tot één eindfactuur, die bestaat uit diverse tussentijdse facturen, vindt berekening van de afwijking echter plaats naar rato van de aangegane verplichting. De eindfactuur mag daarom ten hoogste 10%, met een maximum van € 1.000 inclusief btw, verschillen van het bedrag dat op het bewijs van levering, de ontvangstbevestiging of de bestelling is vermeld.

Deze voorwaarden houden in dat in de administratieve organisatie is vastgelegd:

bij welke categorieën goederen en diensten, tot welk percentage en tot welk bedrag de afwijking op basis van risico-inschatting wordt toegepast;
wat de onderbouwing van de risico-inschatting per categorie goederen en diensten is, inclusief de onderbouwing van de beoogde doelmatigheidswinst, en deze waar mogelijk te kwantificeren, en
op welke wijze de verantwoordelijkheden, de monitoring en de periodieke evaluatie van de risico-inschatting en de controle van de opzet en werking van de 2 bovengenoemde vastleggingen zijn ingericht.

Wet- en regelgeving

Europese Richtlijnen

Richtlijn Werken, Leveringen en Diensten op Defensie- en veiligheidsgebied (2009/81/EG);
Richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (2014/24/EU);
Richtlijn betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (2014/25/EU);
Richtlijn betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (2014/23/EU).

Nederlandse wetten

Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016);
Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Burgerlijk Wetboek Boek 6, Verbintenissenrecht
Burgerlijk Wetboek Boek 7, Bijzondere overeenkomsten;
Aanbestedingswet 2012;
Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied.

Algemene maatregelen van bestuur en Koninklijke Besluiten

Aanbestedingsbesluit;
Aanbestedingsbesluit op defensie- en veiligheidsgebied;
Besluit FEZ van het Rijk;
Besluit wettelijke rente.

Ministeriële regelingen

Regeling modellen eigen verklaring;
Algemene Rijksinkoopvoorwaarden (ARIV) 2018;
Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten (ARVODI) 2018 (tot 29 maart 2025);
Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten (ARVODI) 2025 (vanaf 29 maart 2025);
Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) 2022;
Regeling financieel beheer van het Rijk;
Regeling materieel beheer roerende zaken van het Rijk;
Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2024.

Naast deze wet- en regelgeving gelden de volgende overige (beleids)regels

Gids proportionaliteit (3e herziene versie);
Aanbestedingsreglement Werken 2016;
Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen rijksdienst;
Circulaire Grensbedragen voor procedures Aanbestedingswet 2012 onder de drempelwaarde d.d. 3 augustus 2015 van DGOBR (geldig vanaf 1 september 2015);
Beleidskader toepassing artikel 1.4, lid 1, sub b en lid 3 Aanbestedingswet 2012, versie 6 definitief d.d. 10 april 2017 van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.