Hoe treedt de EU op tegen de gevolgen van de coronacrisis?

De uitbraak van het Coronavirus eind 2019 in China en vanaf februari 2020 de verspreiding in Europa en andere landen over de hele wereld begon als een gezondheidscrisis. Vervolgens breidde de uitbraak zich uit naar een crisis die alle onderdelen van het maatschappelijk leven raakt. Vrijwel alle sectoren van de economie waren deels stilgevallen, bedrijven waren soms gedwongen gesloten, mensen werden werkloos, landsgrenzen waren gesloten en de luchtvaart was bijna geheel tot stilstand gekomen. Vanaf 1 juni 2020 zijn in de EU-lidstaten allerlei beperkingen op het economisch en maatschappelijk verkeer geleidelijk versoepeld, en vanaf 15 juni is reizen naar landen binnen Europa weer mogelijk. Door regionale uitbraken zijn de reisadviezen voor sommige gebieden sinds medio juli 2020 weer aangescherpt. 
De Algemene Rekenkamer onderzocht 20 reisadviezen uit 2018 en 2019 (voor de coronacrisis) en concludeerde dat niet altijd duidelijk was welke risico’s tot welke kleur reisadvies leiden.

Ook EU-lidstaten zijn hard geraakt door de COVID-19-crisis. De instellingen van de EU zijn vanaf begin maart 2020 gestart met het formuleren van beleid dat EU-lidstaten kan helpen om de gevolgen van de crisis te verminderen. Op deze pagina geven we een overzicht van de belangrijkste EU-maatregelen op het gebied van gezondheidzorg en economie met een financiële component. Voor meer algemene overzichten, raadpleeg de COVID-19-sites van de Europese Commissie en Raad.

Financiële maatregelen EU op het terrein van gezondheidszorg

Op het terrein van gezondheidszorg heeft de EU de volgende maatregelen genomen:

  • Op voorstel van de Europese Commissie hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met de activering van het zogenaamde Emergency Support Instrument (ESI). Daarmee kan de Commissie o.a. direct voor de lidstaten aanbesteden   en de aankoop en het transport van medische goederen  financieren en coördineren. Verder wordt geld vrijgemaakt voor een RescEU initiatief, waarmee een strategische voorraad van vitale medische apparatuur kan worden aangehouden en, indien nodig, gedistribueerd. In totaal is hiermee ruim € 3 miljard uit EU-begroting gemoeid, en dienen de EU-lidstaten samen nog eens € 3 miljard bij te dragen.

  • Binnen het Horizon 2020 onderzoeksprogramma van de EU, waarvoor in de periode 2014-2020 in totaal € 80 miljard beschikbaar is, zijn gelden vrijgemaakt voor het bestrijden van COVID-19, zoals de ontwikkeling van vaccins en nieuwe behandelmethodes. Hierbij is onder andere bijna € 50 miljoen beschikbaar gesteld voor 18 onderzoeksprojecten, en circa € 45 miljoen voor het Innovative Medicines Initiative (waaraan de farmaceutische industrie eenzelfde bedrag zal bijdragen).

  • Verder heeft de Commissie het vaccinontwikkelingsbedrijf CureVac tot € 80 miljoen aan steun toegezegd in de vorm van een garantie van de Europese Investeringsbank (EIB).

Naast de bovengenoemde maatregelen, waarmee gelden vanuit de EU direct worden geïnvesteerd, geeft de EU ook steun aan de gezondheidszorg van de lidstaten door het geven van medische richtlijnen, en helpt de EU bij het verkrijgen van beschermende kleding en materialen voor medewerkers in de gezondheidszorg. In dat kader heeft de Europese Commissie op 28 februari, 17 maart, 19 maart en 17 juni 2020 gezamenlijke aanbestedingen uitgeschreven voor o.a. medische uitrusting zoals kleding en maskers, beademingsapparatuur, testkits en geneesmiddelen.

Maatregelen EU voor economische steun aan EU-lidstaten

Op 27 mei 2020 presenteerde de Europese Commissie haar voorstel voor een herstelfonds van € 750 miljard, genaamd Next Generation EU, in samenhang met de voorstellen voor het nieuwe meerjarig financieel kader 2021-2027 van de EU. Op 21 juli 2020 is in de Europese Raad, waarin regeringsleiders en staatshoofden van EU-lidstaten zijn vertegenwoordigd, overeenstemming bereikt over het pakket in aangepaste vorm.  

De Europese Commissie krijgt de mogelijkheid een bedrag tot € 750 miljard te  lenen op de kapitaal­markten. Deze gelden kunnen worden gebruikt voor leningen (€ 360 miljard) en voor subsidies (€ 390 miljard). Het bedrag dat de Europese Commissie leent op de kapitaalmarkten moet tussen 2028 en 2058 worden terugbetaald. Het Europese Parlement moet nog instemmen met het aangepaste pakket.

Op 9 april 2020 besloten de ministers van Financiën een financieel steunpakket voor de meest getroffen landen ter waarde van € 540 miljard tot stand te brengen. Het bestaat uit de volgende elementen;

  • € 240 miljard uit het Europese noodfonds Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM); 
  • € 200 miljard via de Europese Investeringsbank (EIB);
  • € 100 miljard voor het tijdelijk instrument Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE).

Een uitgebreider overzicht van de onderdelen van het steunpakket is hier te vinden. Het persbericht van Mario Centeno, tot 12 juli 2020 de voorzitter van de eurogroep, bevat meer informatie. De Europese Raad heeft het pakket op 23 april 2020 bekrachtigd.

Op 13 maart 2020 kwam de Europese Commissie met het Corona Response Investment Initiative (CRII). Hierin wordt voor € 37 miljard aan nog niet bestede gelden uit de EU Structuur-en Investeringsfondsen ingezet voor COVID-19-gerelateerde ondersteuning van de zorg, het MKB, kwetsbare sectoren en de arbeidsmarkt. Vanuit deze fondsen is in de periode 2014-2020 in totaal € 425 miljard beschikbaar. Op 2 april 2020 werd dit initiatief opgevolgd door een CRII+ pakket, dat meer flexibiliteit biedt om niet gebruikte steun uit de EU Structuur- en Investeringsfondsen snel te kunnen mobiliseren. Op 17 april 2020 en 22 april 2020 stemden respectievelijk het Europees Parlement en de Raad in met deze voorstellen. Tegelijkertijd is besloten dat EU-lidstaten tussen 1 juli 2020 en 30 juni 2021 om 100% financiering vanuit Europese structuur-en investeringsfondsen kunnen vragen voor projecten waarbij bijvoorbeeld middelgrote en kleine bedrijven worden gestimuleerd om met innovatie hun concurrentiepositie te verbeteren, terwijl de lidstaten daarvoor normaal de helft moeten bijleggen (zogenoemde cofinanciering). Deze maatregelen worden uit de huidige EU-begroting gefinancierd.

Maatregelen om EU-lidstaten meer financiële ruimte te bieden

EU-lidstaten zijn gebonden aan Europese regels over hun nationale begroting. Binnen het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) ligt vast hoe hoog het begrotingstekort (maximaal 3% van het BBP) en de staatsschuld (maximaal 60% van het BBP) van EU-lidstaten mag zijn, en hoe landen die daarvan afwijken er naartoe moeten werken. Binnen het Europees Semester stemmen EU-lidstaten jaarlijks hun begrotings- en hun economisch beleid af op gezamenlijk overeengekomen EU-doelen en regels.

Op voorstel van de Europese Commissie van 20 maart 2020 hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met de activering van de general escape clause van het SGP. Hierdoor kunnen EU-lidstaten op nationaal niveau alle financiële maatregelen nemen die ze nodig achten om de economie te stimuleren, waaronder het beschikbaar stellen van gelden voor gezondheidszorg, bedrijven, burgers, zonder dat er sprake is van het overtreden van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. Daarnaast is de Europese Commissie voor het Europees Semester – waarin de begrotingen van EU-lidstaten worden gevolgd – met een aangepaste procedure gekomen waarbij rapportages mogen worden uitgesteld. De gebruikelijke rapportages van het voorjaar zullen niet allemaal de huidige situatie weergeven omdat de overheidsfinanciën in alle EU-lidstaten snel verslechteren door de COVID-19-crisis.

Op 26 maart 2020 startte de Europese Centrale Bank (ECB)met het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP). In het kader hiervan begon de ECB onder andere staatsobligaties tot een maximum van € 750 miljard op te kopen. Op 4 juni 2020 werd dit bedrag met nog eens € 600 miljard opgehoogd tot in totaal € 1.350 miljard. Hierdoor wordt het goedkoper voor lidstaten om kapitaal aan te trekken, en kunnen overheden bedrijven en burgers helpen die in de problemen zijn gekomen door de coronacrisis. Eind juli 2020 had de ECB in het kader hiervan voor bijna € 385 miljard overheidsschuld van EU-lidstaten opgekocht, waarvan ruim € 20 miljard Nederlandse overheidsschuld.

Tijdelijke aanpassing regels EU op het terrein van staatsteun

Binnen de EU is staatssteun aan bedrijven in principe niet toegestaan. Daarmee wordt oneerlijke concurrentie voorkomen. Een overzicht van wat de Europese Commissie daaronder verstaat, en hoe dit wordt onderzocht staat hier.

In bijzondere gevallen kan de Europese Commissie – onder strenge voorwaarden – wel akkoord gaan met het verlenen van staatssteun. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat de COVID-19-crisis een bijzondere situatie is, en heeft daarvoor een tijdelijk beleid opgesteld om de economieën van EU-lidstaten te ondersteunen. Dit beleid ligt vast in het State aid Temporary Framework to support the economy in the context of the COVID-19 outbreak.

Alle EU-lidstaten en het Verenigd Koninkrijk moeten  de Europese Commissie om toestemming vragen om in het kader van de coronacrisis tijdelijk staatssteun toe te staan. Het tijdelijke staatssteunregime geldt tot en met 30 juni 2021. Een Nederlandse voorstel om in totaal maximaal € 10 miljard toe te kennen voor o.a. liquiditeitssteun aan Nederlandse bedrijven werd op 22 april 2020 door de Europese Commissie goedgekeurd. En op 13 juli 2020 stemde de Commissie in met het Nederlandse voorstel om € 3,4 miljard aan leningen te verstrekken aan KLM.

De Europese Commissie heeft voor alle EU-lidstaten voorstellen binnen het nieuwe tijdelijke staatssteunregime goedgekeurd. Hiermee was tot en met 25 mei 2020 al € 2.100 miljard gemoeid. Voor de tot en met 1 oktober 2020 goedgekeurde voorstellen, zie dit overzicht.

Voorbeelden van overige maatregelen EU

Naast de maatregelen op het gebied van gezondheidszorg en economie, heeft de EU op tal van andere beleidsterreinen ver strekkende besluiten genomen. Zo was bijvoorbeeld vanaf 30 maart 2020 tot 15 juni 2020, al het niet-essentiële verkeer van en naar de EU tijdelijk opgeschort. Hierbij waren uitzonderingen mogelijk voor specifieke categorieën reizigers, bijvoorbeeld om repatriëring van gestrande landgenoten mogelijk te maken. Verder schortte de Europese Commissie tijdelijk de zogenaamde “slotregels” voor luchtvaartmaatschappijen op. In de Europese regels is vastgelegd dat luchtvaartmaatschappijen minimaal 80% van toegewezen slots moet opvullen. Doen ze dat niet, dan moeten er slots worden ingeleverd. Het halen van deze 80% is op dit moment echter niet realiseerbaar. En op 5 mei 2020 is besloten in te stemmen met het voorstel van de Europese Commissie van 22 april 2020 om partnerlanden van de EU (waaronder een aantal Oost-Europese landen en landen in de Arabische regio) met € 3 miljard uit het Macro-Financial Assistance (MFA) programma financieel te ondersteunen in de strijd tegen COVID-19.

Wat betekenen de maatregelen van de EU voor het werk van de Algemene Rekenkamer en Europese Rekenkamer?

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, dat een onderdeel is van de democratische controle op en verantwoording van  het handelen van de rijksoverheid in Nederland – checks-and-balances - gaat ook door in tijden van de coronacrisis. De Algemene Rekenkamer volgt en controleert de Nederlandse rijksoverheid en de daarmee verbonden instellingen. De controlebevoegdheid voor EU-gelden die direct worden geïnvesteerd in de lidstaten ligt bij de Europese Rekenkamer (ERK). Zodra er sprake is van besteding van EU-gelden in Nederland, is er in vrijwel alle gevallen ook sprake van een controlebevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer.

De ERK heeft het CRII+ pakket, dat op 2 april 2020 is voorgesteld en op 22 april 2020 is goedgekeurd, beoordeeld. De ERK komt o.a. tot de conclusie dat het pakket kan leiden tot aanzienlijke administratieve lasten (bij de aanpassing van de bestaande programma’s), dat betrouwbare informatie over hoe het geld wordt besteed niet snel beschikbaar zal zijn, en dat de controle op de uitgaven door een andere controleaanpak zal verzwakken, juist in een periode dat er bij uitgaven mogelijk meer sprake kan zijn van fouten en/of fraude.

Op 14 juli 2020 publiceerde de ERK een advies over REACT-EU. Met dit programma, dat onderdeel uitmaakt van het Next Generation EU herstelpakket, worden cohesiemiddelen voor EU-lidstaten aangevuld met € 58 miljard om snel investeringen te mobiliseren en financiële steun te bieden. De ERK wijst o.a. op de spanning tussen het doel van het voorstel om de extra middelen zo snel mogelijk te verstrekken, en het doel om deze middelen beschikbaar te stellen waar deze het meest nodig zijn en het meeste effect zullen hebben. Verder wordt opgemerkt dat de voorgestelde crisisresponsmechanismen van de Europese Commissie, die bedoeld zijn om de EU in staat te stellen beter te reageren op uitzonderlijke en buitengewone omstandigheden, geen bepalingen bevatten die bevorderlijk zijn voor een goed financieel beheer van de EU-middelen.

Verder publiceerde de ERK op 9 september 2020 een advies over de Recovery and Resilience Facility (RRF), dat als onderdeel van Next Generation EU is voorgesteld. In het kader van de RRF zal meer dan € 600 miljard aan subsidies en leningen  worden verstrekt. De ERK geeft aan dat ervoor gezorgd moet worden dat het geld daadwerkelijk wordt toegewezen aan maatregelen die bijdragen tot verwezenlijking van de doelen van de EU. In dit kader dienen de Commissie en de lidstaten  maatregelen te nemen tegen fraude en onregelmatigheden. De ERK merkt verder op dat het moeilijk te beoordelen is of de voorgestelde financiële bedragen toereikend zijn om de gevolgen aan te pakken van een crisis die zich nog voltrekt. Dit aangezien de voorgestelde toewijzing van de financiële bijdragen aan de lidstaten grotendeels bepaald is door de situatie vóór de coronacrisis.

De financiële en economische crisis vanaf 2008 heeft laten zien dat Europese maatregelen gevolgen kunnen hebben voor mogelijkheden van rekenkamers om onafhankelijk onderzoek te blijven doen. Dit kan het geval zijn bij controle op de inzet van gelden vanuit het Europese noodfonds ESM, of bij onderzoek naar de gevolgen van de verruiming van de kapitaaleisen die gelden voor banken in de eurozone. Over het ESM publiceerden we onlangs nog de blog “ESM en het belang van onafhankelijke controle”.