Hoe treedt de EU op tegen de gevolgen van de coronacrisis?

De uitbraak van het Coronavirus eind 2019 in China en vanaf februari 2020 de verspreiding in Europa en andere landen over de hele wereld begon als een gezondheidscrisis. Vervolgens breidde de uitbraak zich uit naar een crisis die alle onderdelen van het maatschappelijk leven raakt. Vrijwel alle sectoren van de economie waren deels stilgevallen, bedrijven waren soms gedwongen gesloten, mensen werden werkloos, landsgrenzen waren gesloten en de luchtvaart was bijna geheel tot stilstand gekomen. Tussen het voorjaar van 2020 en 2021 zijn in de EU-lidstaten beperkingen op het economisch en maatschappelijk verkeer soms geleidelijk versoepeld, en daarna weer verscherpt. Door de toenemende vaccinatiegraad binnen de EU is vanaf de zomer van 2021 reizen naar landen binnen Europa weer grotendeels mogelijk. Om dit in de praktijk mogelijk te maken heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan voor een digitaal EU COVID-certificaat. Op 21 mei 2021 werd hierover overstemming bereikt tussen de Raad en het Europees Parlement. 
De Algemene Rekenkamer onderzocht 20 reisadviezen uit 2018 en 2019 (voor de coronacrisis) en concludeerde dat niet altijd duidelijk was welke risico’s tot welke kleur reisadvies leiden. Meer over het onderzoek naar reisadviezen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) publiceert wekelijks een overzicht met de op dat moment geldende reisrestricties. 

Ook EU-lidstaten zijn hard geraakt door de COVID-19-crisis. De instellingen van de EU zijn vanaf begin maart 2020 gestart met het formuleren van beleid dat EU-lidstaten kan helpen om de gevolgen van de crisis te verminderen. Op deze pagina geven we een overzicht van de belangrijkste EU-maatregelen op het gebied van gezondheidzorg en economie met een financiële component. Voor meer algemene overzichten, raadpleeg de COVID-19-sites van de Europese Commissie en Raad.

Financiële maatregelen EU op het terrein van gezondheidszorg

Op het terrein van gezondheidszorg heeft de EU de volgende maatregelen genomen:

  • Op voorstel van de Europese Commissie hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met de activering van het zogenaamde Emergency Support Instrument (ESI). Daarmee kan de Commissie onder andere direct voor de lidstaten aanbesteden en de aankoop en het transport van medische goederen financieren en coördineren. Verder wordt geld vrijgemaakt voor een RescEU initiatief, waarmee een strategische voorraad van vitale medische apparatuur kan worden aangehouden en, indien nodig, gedistribueerd. In totaal is hiermee ruim € 3 miljard uit EU-begroting gemoeid, en dienen de EU-lidstaten samen nog eens € 3 miljard bij te dragen.

  • Binnen het Horizon 2020 onderzoeksprogramma van de EU is tot en met het voorjaar van 2021 ruim € 602 miljoen vrijgemaakt voor de strijd tegen de coronapandemie, en is nog eens € 185 miljoen toegezegd. Kijk hier voor meer informatie.

  • Verder heeft de Commissie in maart 2020 het vaccinontwikkelingsbedrijf CureVac steun toegezegd in de vorm van een garantie van de Europese Investeringsbank (EIB). In juli 2020 werd daarvoor een leenovereenkomst van € 75 miljoen afgesloten. De verwachting is dat dit vaccin in de zomer van 2021 beschikbaar komt.

  • De Europese Commissie heeft namens de EU binnen het zogenaamde Joint Negotiation Team (met daarin naast de Commissie: Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje, Zweden en Polen) onderhandeld met vaccin-ontwikkelaars en in de loop van 2020 zes aankoopovereenkomsten gesloten, voor in totaal bijna 2 miljard doses. De Commissie draagt hieraan voor circa € 2,7 miljard bij vanuit het Emergency Support Instrument. In het eerste kwartaal van 2021 kocht de EU nog enkele honderden miljoenen doses vaccins in. Op 20 mei 2021 maakte de Europese Commissie bekend dat een derde contract is ondertekend met de farmaceutische bedrijven BioNTech en Pfizer, waarmee voor de periode tussen eind 2021 en 2023 1,8 miljard doses worden gereserveerd. In totaal heeft de EU nu 4,4 miljard doses vaccins aangekocht. Kijk hier voor meer informatie over de vaccins.

Naast de bovengenoemde maatregelen, waarmee gelden vanuit de EU direct worden geïnvesteerd, geeft de EU ook steun aan de gezondheidszorg van de lidstaten door het geven van medische richtlijnen, en helpt de EU bij het verkrijgen van beschermende kleding en materialen voor medewerkers in de gezondheidszorg. In dat kader heeft de Europese Commissie in 2020 gezamenlijke aanbestedingen uitgeschreven voor onder andere medische uitrusting zoals kleding en maskers, beademingsapparatuur, testkits en geneesmiddelen.

Maatregelen EU voor economische steun aan EU-lidstaten

Op 27 mei 2020 presenteerde de Europese Commissie haar voorstel voor een herstelfonds van € 750 miljard, genaamd Next Generation EU, in samenhang met de voorstellen voor het nieuwe meerjarig financieel kader 2021-2027 van de EU. Op 21 juli 2020 is in de Europese Raad, waarin regeringsleiders en staatshoofden van EU-lidstaten zijn vertegenwoordigd, overeenstemming bereikt over het pakket in aangepaste vorm.  

De Europese Commissie krijgt de mogelijkheid een bedrag tot € 750 miljard te lenen op de kapitaal­markten. Deze gelden kunnen worden gebruikt voor leningen (€ 360 miljard) en voor subsidies (€ 390 miljard). Het bedrag dat de Europese Commissie leent op de kapitaalmarkten moet tussen 2028 en 2058 worden terugbetaald. Het Europese Parlement heeft op 10 november 2020 ingestemd met het aangepaste pakket.

Nadat op 17 december 2020 de Raad en het Europees Parlement overeenstemming bereikten over het meerjarig financieel kader, werd op 18 december 2020 overeenstemming bereikt over de zogenaamde faciliteit voor herstel en veerkracht. Vanuit dit onderdeel van Next Generation EU zal € 672,5 miljard aan leningen (€ 360 miljard) en subsidies (€ 312,5 miljard) beschikbaar worden gesteld ter ondersteuning van de hervormingen en investeringen in de EU-lidstaten. Om hiervoor in aanmerking te komen moet elke EU-lidstaat een herstelplan opstellen, waarin wordt aangegeven welke investeringen worden voorgesteld, en welke economische hervormingen zullen worden doorgevoerd. De uitvoering van de hervormingen en investeringen moet in 2026 voltooid zijn.

Meer informatie staat hier

Op 9 april 2020 besloten de ministers van Financiën een financieel steunpakket voor de meest getroffen landen ter waarde van € 540 miljard tot stand te brengen. Het bestaat uit de volgende elementen;

  • € 240 miljard uit het Europese noodfonds Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM); 
  • € 200 miljard via de Europese Investeringsbank (EIB);
  • € 100 miljard voor het tijdelijk instrument Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE). Tot en met het voorjaar van 2021 toe heeft de Raad ingestemd met ruim € 94 miljard aan leningen onder gunstige voorwaarden voor 19 lidstaten, en is bijna € 90 miljard uitbetaald

Een uitgebreider overzicht van de onderdelen van het steunpakket is hier te vinden. Het persbericht van Mario Centeno, tot 12 juli 2020 de voorzitter van de eurogroep, bevat meer informatie. De Europese Raad heeft het pakket op 23 april 2020 bekrachtigd.

Op 13 maart 2020 kwam de Europese Commissie met het Corona Response Investment Initiative (CRII). Hierin wordt voor € 37 miljard aan nog niet bestede gelden uit de EU Structuur-en Investeringsfondsen ingezet voor COVID-19-gerelateerde ondersteuning van de zorg, het MKB, kwetsbare sectoren en de arbeidsmarkt. Op 2 april 2020 werd dit initiatief opgevolgd door een CRII+ pakket, dat meer flexibiliteit biedt om niet gebruikte steun uit de EU Structuur- en Investeringsfondsen snel te kunnen mobiliseren. 
Binnen het kader van Next Generation EU zijn het CRII en CRII+ onderdeel geworden van Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (React-EU). Hiervoor is € 47.5 miljard beschikbaar om voor de jaren 2021 en 2022 via de EU Structuur- en Investeringsfondsen te kunnen inzetten voor een groen en digitaal herstel van de economie. Meer informatie staat hier.

Maatregelen om EU-lidstaten meer financiële ruimte te bieden

EU-lidstaten zijn gebonden aan Europese regels over hun nationale begroting. Binnen het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) ligt vast hoe hoog het begrotingstekort (maximaal 3% van het BBP) en de staatsschuld (maximaal 60% van het BBP) van EU-lidstaten mag zijn, en hoe landen die daarvan afwijken er naartoe moeten werken. Binnen het Europees Semester stemmen EU-lidstaten jaarlijks hun begrotings- en hun economisch beleid af op gezamenlijk overeengekomen EU-doelen en regels.

Op voorstel van de Europese Commissie van 20 maart 2020 hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met de activering van de general escape clause van het SGP. Hierdoor kunnen EU-lidstaten op nationaal niveau alle financiële maatregelen nemen die ze nodig achten om de economie te stimuleren, waaronder het beschikbaar stellen van gelden voor gezondheidszorg, bedrijven, burgers, zonder dat er sprake is van het overtreden van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. In maart 2021 stelde de Europese Commissie voor de zogenoemde general escape clause tot en met 2022 in stand te houden, en in 2023 tot buiten werkingstelling ervan over te gaan. Daarnaast is de Europese Commissie voor het Europees Semester – waarin de begrotingen van EU-lidstaten worden gevolgd – in 2020 met een aangepaste procedure gekomen waarbij de jaarlijks verplichte rapportages mochten worden uitgesteld. Ook in 2021 is er nog sprake van een aangepaste procedure. De gebruikelijke rapportages van het voorjaar zullen niet allemaal de huidige situatie weergeven omdat de overheidsfinanciën in alle EU-lidstaten snel verslechteren door de COVID-19-crisis.

Op 26 maart 2020 startte de Europese Centrale Bank (ECB) met het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP). In het kader hiervan begon de ECB onder andere staatsobligaties tot een maximum van € 750 miljard op te kopen. Op 4 juni 2020 werd dit bedrag met nog eens € 600 miljard opgehoogd en op 10 december 2020 met € 500 miljard, tot in totaal € 1.850 miljard. Hierdoor wordt het goedkoper voor lidstaten om kapitaal aan te trekken, en kunnen overheden bedrijven en burgers helpen die in de problemen zijn gekomen door de coronacrisis. Eind maart 2021 had de ECB in het kader hiervan voor bijna € 900 miljard overheidsschuld van EU-lidstaten opgekocht, waarvan ruim € 49 miljard Nederlandse overheidsschuld. De ECB zal in ieder geval tot aan het einde van 2022 doorgaan met dit opkoopprgramma.

Tijdelijke aanpassing regels EU op het terrein van staatsteun

Binnen de EU is staatssteun aan bedrijven in principe niet toegestaan. Daarmee wordt oneerlijke concurrentie voorkomen. Een overzicht van wat de Europese Commissie daaronder verstaat, en hoe dit wordt onderzocht staat hier.

In bijzondere gevallen kan de Europese Commissie – onder strenge voorwaarden – wel akkoord gaan met het verlenen van staatssteun. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat de COVID-19-crisis een bijzondere situatie is, en heeft daarvoor een tijdelijk beleid opgesteld om de economieën van EU-lidstaten te ondersteunen. Dit beleid ligt vast in het State aid Temporary Framework to support the economy in the context of the COVID-19 outbreakHet tijdelijke kader is sindsdien 5 keer gewijzigd. Zie deze pagina voor alle gewijzigde versies.

Alle EU-lidstaten moeten de Europese Commissie om toestemming vragen om in het kader van de coronacrisis tijdelijk staatssteun toe te staan. Tot 1 januari 2021 gold dit ook voor het Verenigd Koninkrijk. Na inwerkingtreding van de Handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK op 1 januari 2021 geldt dit door Brexit alleen nog voor Noord-Ierland. Hier staat meer informatie over Brexit. Het tijdelijke staatssteunregime geldt tot en met 31 december 2021. Een Nederlandse voorstel om in totaal maximaal € 10 miljard toe te kennen voor onder andere liquiditeitssteun aan Nederlandse bedrijven werd op 22 april 2020 door de Europese Commissie goedgekeurd. En op 13 juli 2020 stemde de Commissie in met het Nederlandse voorstel om € 3,4 miljard aan leningen te verstrekken aan KLM. In mei 2021 oordeelde het Europees Hof van Justitie dat de Europese Commissie dit besluit onvoldoende had onderbouwd, en droeg de Commissie op een nieuw besluit te nemen. De uitspraak heeft voorlopig geen gevolgen voor de door KLM ontvangen steun.

De Europese Commissie heeft voor alle EU-lidstaten voorstellen binnen het nieuwe tijdelijke staatssteunregime goedgekeurd. Hiermee was tot en met begin mei 2021 circa € 3000 miljard gemoeid (eigen optelling) . Voor de tot en met 1 juni 2021 goedgekeurde voorstellen, zie dit overzicht.

Op 21 december 2020 publiceerde de Europese Commissie instructies die de lidstaten moeten helpen om hun nationale plannen bij de aanpak van de coronacrisis binnen de faciliteit voor herstel en veerkracht conform de EU-staatssteunregels vorm te geven.

Voorbeelden van overige maatregelen EU

Naast de maatregelen op het gebied van gezondheidszorg en economie, heeft de EU op tal van andere beleidsterreinen ver strekkende besluiten genomen. Zo was bijvoorbeeld vanaf 30 maart 2020 tot 15 juni 2020, al het niet-essentiële verkeer van en naar de EU tijdelijk opgeschort. Hierbij waren uitzonderingen mogelijk voor specifieke categorieën reizigers, bijvoorbeeld om repatriëring van gestrande landgenoten mogelijk te maken. Verder schortte de Europese Commissie tijdelijk de zogenaamde “slotregels” voor luchtvaartmaatschappijen op. In de Europese regels is vastgelegd dat luchtvaartmaatschappijen minimaal 80% van toegewezen slots moet opvullen. Doen ze dat niet, dan moeten er slots worden ingeleverd. Het halen van deze 80% is op dit moment echter niet realiseerbaar.
Op 16 december 2020 stelde de Europese Commissie voor dat luchtvaartmaatschappijen in het zomerseizoen van 2021 minstens 40% procent van aan hen toegewezen slots moeten gebruiken om hun rechten niet kwijt te raken.
En op 5 mei 2020 is besloten in te stemmen met het voorstel van de Europese Commissie van 22 april 2020 om partnerlanden van de EU (waaronder een aantal Oost-Europese landen en landen in de Arabische regio) met € 3 miljard uit het Macro-Financial Assistance (MFA) programma financieel te ondersteunen in de strijd tegen COVID-19.

Wat betekenen de maatregelen van de EU voor het werk van de Algemene Rekenkamer en Europese Rekenkamer?

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, dat een onderdeel is van de democratische controle op en verantwoording van het handelen van de rijksoverheid in Nederland – checks-and-balances - gaat ook door in tijden van de coronacrisis. De Algemene Rekenkamer volgt en controleert de Nederlandse rijksoverheid en de daarmee verbonden instellingen. De controlebevoegdheid voor EU-gelden die direct worden geïnvesteerd in de lidstaten ligt bij de Europese Rekenkamer (ERK). Zodra er sprake is van besteding van EU-gelden in Nederland, is er in vrijwel alle gevallen ook sprake van een controlebevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer.

De ERK heeft het CRII+ pakket, dat op 2 april 2020 is voorgesteld en op 22 april 2020 is goedgekeurd, beoordeeld. De ERK komt onder andere tot de conclusie dat het pakket kan leiden tot aanzienlijke administratieve lasten (bij de aanpassing van de bestaande programma’s), dat betrouwbare informatie over hoe het geld wordt besteed niet snel beschikbaar zal zijn, en dat de controle op de uitgaven door een andere controleaanpak zal verzwakken, juist in een periode dat er bij uitgaven mogelijk meer sprake kan zijn van fouten en/of fraude.

Op 14 juli 2020 publiceerde de ERK een advies over REACT-EU. De ERK wijst onder andere op de spanning tussen het doel van het voorstel om de extra middelen zo snel mogelijk te verstrekken, en het doel om deze middelen beschikbaar te stellen waar deze het meest nodig zijn en het meeste effect zullen hebben. Verder wordt opgemerkt dat de voorgestelde crisisresponsmechanismen van de Europese Commissie, die bedoeld zijn om de EU in staat te stellen beter te reageren op uitzonderlijke en buitengewone omstandigheden, geen bepalingen bevatten die bevorderlijk zijn voor een goed financieel beheer van de EU-middelen.

Verder publiceerde de ERK op 9 september 2020 een advies over de faciliteit voor herstel en veerkracht. De ERK geeft aan dat ervoor gezorgd moet worden dat het geld daadwerkelijk wordt toegewezen aan maatregelen die bijdragen tot verwezenlijking van de doelen van de EU. In dit kader dienen de Commissie en de lidstaten maatregelen te nemen tegen fraude en onregelmatigheden. De ERK merkt verder op dat het moeilijk te beoordelen is of de voorgestelde financiële bedragen toereikend zijn om de gevolgen aan te pakken van een crisis die zich nog voltrekt. Dit aangezien de voorgestelde toewijzing van de financiële bijdragen aan de lidstaten grotendeels bepaald is door de situatie vóór de coronacrisis.

In een publicatie op 9 december 2020 stelde de ERK dat de snelle maatregelen die de EU heeft genomen om de economische gevolgen van de coronacrisis tegen te gaan, geholpen hebben om banen en bedrijven te redden. Tegelijkertijd wijst de ERK op het risico dat de verschillende impact van de coronacrisis op EU-lidstaten ertoe kan leiden dat de economische kloof tussen de landen groter wordt. Op 18 januari 2021 vestigt de ERK de aandacht op uitdagingen op het terrein van volksgezondheidbeleid waarmee de EU wordt geconfronteerd in het kader van de coronacrisis, zoals het ontwikkelen van kaders voor grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen, vergemakkelijken van levering van de benodigde materialen in crisissituaties en het ondersteunen van de ontwikkeling van vaccins. 

De financiële en economische crisis vanaf 2008 heeft laten zien dat Europese maatregelen gevolgen kunnen hebben voor mogelijkheden van rekenkamers om onafhankelijk onderzoek te blijven doen. Dit kan het geval zijn bij controle op de inzet van gelden vanuit het Europese noodfonds ESM, of bij onderzoek naar de gevolgen van de verruiming van de kapitaaleisen die gelden voor banken in de eurozone. Over het ESM publiceerden we onlangs nog de blog “ESM en het belang van onafhankelijke controle”. En over de bankenunie publiceerden we de blog "Europese bankenunie houdt rekenkamers buiten de deur”.