Staat van de rijksverantwoording 2018

Continuïteit dienstverlening kostbaar bezit

Het parlement mandateert het kabinet tot een maximum aan uitgaven en verplichtingen.  Het budgetrecht bindt zo ministers aan vooraf gestelde kaders. Dat is ons staatsrechtelijk ankerpunt. De Algemene Rekenkamer controleert onafhankelijk of het kabinet zich aan de spelregels houdt en rapporteert daarover aan het parlement. Dat leidt tot een overkoepelende overweging op deze plek.
Het kabinet heeft eind 2017 op basis van het regeerakkoord extra financiële middelen voor publieke uitgaven en verplichtingen in de periode 2018-2021 tot de beschikking gekregen. Binnen het kabinet hanteert de minister van Financiën duidelijke spelregels: extra middelen worden doorgaans pas vrijgemaakt indien een minister daarvoor een adequaat bestedingsplan heeft voorgelegd. Tot die tijd blijft het geld geparkeerd op een speciale rekening, de 'aanvullende post'. Die aanpak illustreert dat na een lange periode van restricties en besparingen nu een tijd van ruimte en intensiveringen aangebroken is. Het lijkt ons goed expliciet stil te staan bij dat kantelpunt en de huidige situatie te spiegelen aan die van enkele jaren geleden om lessen te trekken.
Sinds 2008 werden – soms forse – bezuinigingen opgelegd aan organisaties die worden gefinancierd met publiek geld. Vaak was dat een generieke taakstelling, een percentage dat aan alle gelijk werd opgelegd, soms een specifieke bezuiniging bij een uitvoeringsorganisatie of op een bepaald beleidsterrein. De rijksoverheid moest afslanken tot een ‘compacte rijksdienst’, en digitalisering zou leiden tot efficiëntere processen. De achterliggende gedachte was vaak dat die organisaties doelmatiger zouden kunnen werken: hetzelfde doen met minder geld.

De Algemene Rekenkamer gaf de afgelopen jaren meermalen aan dat potentiële doelmatigheidswinst eindig is, en dat achtereenvolgende taakstellingen uiteindelijk de kwaliteit van uitvoering en dienstverlening aantasten, indien het ambitieniveau van die organisaties niet wordt aangepast. ‘De kwaliteit van de publieke dienstverlening hapert als gevolg van budgetrestricties’, stelden we meermalen op basis van onderzoek vast. Slechts een enkele keer leidde dat alsnog tot ophoging van het budget teneinde de uitvoering te kunnen garanderen, zoals na ons onderzoek naar de taakstelling bij de NVWA eind 2013. We wezen vaker op de ontstane zwakke plekken in de uitvoering en vroegen om 'verantwoord bezuinigen' en in 2015 om meer “tijd voor uitvoering” - vooraf. De politieke en parlementaire aandacht voor  uitvoeringsvraagstukken beperkte zich namelijk teveel tot die gevallen waarin het evident mis was gegaan – achteraf. We vroegen tegelijkertijd aandacht voor het feit dat de rijksoverheid steeds meer uitvoering overlaat aan organisaties op afstand, maar “vaak moeilijk weet te doorgronden wat daarvan de resultaten zijn”. Het gebruik van open data, uniforme definities en geïntegreerde verslaggeving kon volgens ons helpen inzicht te verbeteren, betere prestaties te leveren, en de democratische verantwoording te versterken. 

Waar brengt ons dat nu? Allereerst, de consequenties van veel bezuinigingen zijn tot de dag van vandaag merkbaar. Ons Verantwoordingsonderzoek 2018 illustreert dat. Nog steeds vragen uitvoeringsvraagstukken bijzondere aandacht. Het is daarom goed dat de minister van Financiën dat onderkent en schrijft: “De continuïteit van het beleid is gebaat bij solide bedrijfsvoering, zowel financieel als niet-financieel. De aanpak van onvolkomenheden, op welk deelgebied dan ook, moet daarom altijd de juiste prioriteit hebben. Tegelijkertijd blijkt dat het oplossen van onvolkomenheden ook tijd nodig heeft.”
De vraag is daarmee: welke prioriteiten worden gesteld nu er meer geld beschikbaar is? Moet extra geld eerst en vooral tot extra en zichtbaar resultaat leiden? Of wordt extra geld daar ingezet waar uitvoering aanloopt tegen de grenzen van wat mogelijk is? Wordt die afweging expliciet gemaakt en voorgelegd? Wordt bij de inzet van middelen uit de “aanvullende post” en het opstellen van bestedingsplannen in de eerste plaats rekening gehouden met de ‘continuïteit van beleid’ of vooral met de wens tot vernieuwing? We hebben dit jaar ten behoeve van het beantwoorden van die vraag – naast ons onderzoek naar de rechtmatigheid van uitgaven en de controle op adequate bedrijfsvoering – in het bijzonder gekeken naar beleidsterreinen waar meer geld beschikbaar is gekomen. We concluderen dat inzet van extra geld vooralsnog niet of nauwelijks zichtbaar is. We zien ook dat te weinig wordt gedaan om goed in beeld te brengen welke resultaten bereikt gaan worden. Extra geld verantwoord uitgeven blijkt bovendien geen sinecure. Ministers slagen er lang niet altijd in het extra budget ook daadwerkelijk uit te geven. De extra € 5 miljard aan publiek geld werd gedurende het jaar 2018 bijgesteld naar € 4 miljard, maar ook na ons onderzoek wordt niet duidelijk hoeveel daarvan is verwezenlijkt. De ironie is dat zelfs een door de minister van Financiën goedgekeurd bestedingsplan dus geen garantie voor besteding is.

Na alle jaren van opgelegde soberheid doet die vaststelling op het eerste gezicht vreemd aan. Maar het is verklaarbaar. Het doen van soms grote investeringen vergt zorgvuldige besluitvorming. Aanbesteding is een gecompliceerd en tijdrovend proces waarvoor gekwalificeerd personeel nodig is. Aanleg en onderhoud van publieke infrastructuur, aanschaf van defensiematerieel vergen tijd en deskundigheid die niet op afroep beschikbaar zijn. Het kan dan verstandig zijn meer tijd te nemen en het beschikbare geld pas op een later moment te besteden. Hoe merkwaardig dat ook oogt tegen de achtergrond van eerdere versoberingen. Het risico dat publiek geld door overhaaste besluitvorming niet op rechtmatige wijze wordt uitgegeven, of op onvolkomen wijze wordt beheerd, is niet denkbeeldig. Maar daar komt nog iets bij. Terwijl zoals gezegd met ‘de kaasschaaf’, generiek, is bezuinigd, wordt het extra geld nu specifiek ingezet. In sommige gevallen zijn de budgetten gekort en zijn bezuinigingen ingeboekt, maar is de verwachte grotere doelmatigheid niet ontstaan.
Kijk naar de fysieke en technologische infrastructuur. Het louter boekhoudkundig afromen van het budget maakt bruggen, wegen, sluizen, IT-systemen niet goedkoper in onderhoud. Integendeel, te laat repareren wat kapot is gegaan, leidt vaak tot hogere kosten. Ook reorganisaties leiden niet als vanzelf tot besparingen, zoals de aanname was bij de sharedserviceorganisaties. 

ICT was vaak het toverwoord om zaken slimmer en dus goedkoper georganiseerd te krijgen. Hoge ambities gingen gepaard met grote politieke verwachtingen omtrent de wonderen die de technologie zou verrichten. Een paar jaar later zijn we vooral teleurstellingen rijker. Denk aan KEI bij de rechterlijke macht. Steeds werden de opbrengsten snel ingeboekt, maar daarna niet of slechts deels gerealiseerd. In dergelijke gevallen blijft de vraag ‘of het budget toereikend is om het bestaande op peil te houden’ onbeantwoord. 

Zoals gezegd is de financiële situatie veranderd in positieve zin, maar dat maakt waakzaamheid niet overbodig. Het kan heel verstandig zijn om geld te besteden aan betere financiering van het bestaande, het kan van wijsheid getuigen geld niet nu maar later uit te geven. En waar reorganisaties niet het beoogde effect hebben, is het nuttig die opnieuw tegen het licht te houden. Zie onze opmerkingen bij de ‘shared services’ van het Rijk. Wees daar transparant over. Ook over de vaststelling dat meer geld uitgeven niet als vanzelf tot zichtbare of tastbare resultaten leidt, maar bedoeld is om de continuïteit te borgen.

Wil een organisatie de continuïteit van de dienstverlening kunnen garanderen, dan dient er voldoende budget en personeel te zijn om burgers te woord te staan, de bestaande ICT beveiligingsupdates te geven, aanbestedingen correct af te handelen, verouderde onderdelen te vervangen. Dat lijkt politiek wellicht niet een spannend aandachtspunt, dat wordt het wel als het niet of te laat is gebeurd. De keuzes voor de korte termijn vragen daarom allereerst om een oriëntatie op de langere termijn. Waar staat continuïteit van dienstverlening onder druk en waar is discontinuïteit al aan de orde? Waar kan effectief extra geld worden ingezet, en waar nog niet of juist niet meer? Die vragen moeten gesteld en beantwoord worden.
De continuïteit van publieke dienstverlening is een kostbaar bezit dat zich moeilijk verhoudt tot snelle oplossingen. Bestedingsplannen zijn goed, maar een toelichting erbij op continuïteitsvraagstukken lijkt ons niet te veel gevraagd. Inzicht in kwaliteit is een terechte ambitie. Het goed in beeld brengen van publiek geld en de daarmee gefinancierde publieke ‘prestaties’ is immers nog altijd meer wens dan werkelijkheid. Onze aanbeveling is om het momentum te gebruiken. Als het dak gerepareerd moet worden wanneer de zon schijnt, en niet als het regent, dan is dit het juiste moment. Zolang de zon schijnt lekt het niet, maar dat betekent niet dat de gaten zijn gedicht. Die lekkageplekken moeten nog altijd worden gevonden, en beoordeeld. In het jaar 2019, halverwege de rit, aandacht besteden aan bestaande problemen en die afzetten tegen de voortgang en verwezenlijking van nieuwe ambities – een midtermreview – lijkt ons daarom verstandig.

Want zoals nog niet zo lang geleden ‘verantwoord bezuinigen’ de opgave was, is dat nu ‘verantwoord extra geld besteden’.