Grootste defensieaankoop ooit is les voor toekomst
Algemene Rekenkamer bundelt 20 jaar onderzoek naar JSF
Uit de gang van zaken bij de ontwikkeling en aanschaf van het gevechtsvliegtuig Joint Strike Fighter F-35 (JSF) is lering te trekken. De Algemene Rekenkamer, die dit proces meer dan 20 jaar volgde, zet aan de vooravond van een nieuwe reeks militaire aankopen door de minister van Defensie 11 lessen op een rij.
Met Lessen van de JSF beoogt de Algemene Rekenkamer de ervaringen uit onderzoek naar de aanschaf van groot defensiematerieel ten nutte te maken voor toekomstige beslissingen. In de huidige kabinetsperiode staat al veel op stapel: zo’n 30 projecten voor de aanschaf van allerlei materieel, zoals onderzeeboten, fregatten en voertuigen voor de landmacht. Hiermee is tussen de € 6 en 17 miljard gemoeid. Deze aankopen leiden tot aanzienlijke exploitatielasten die de minister van Defensie jaarlijks uit de lopende begroting moet betalen om wapensystemen en ander materieel in te kunnen zetten.
In de epiloog van Lessen van de JSF concludeert de Algemene Rekenkamer dat drie elementen van belang zijn bij de aanschaf van defensiematerieel. Allereerst de voorschriften van het ministerie van Defensie voor materieelkeuze voor aankopen vanaf € 25 miljoen, die het proces in vijf ordelijke fasen opdelen. Ten tweede de eigen dynamiek van een (internationaal) programma om defensiematerieel te ontwikkelen. Bij het JSF-programma, schrijft de Algemene Rekenkamer, kon Nederland als partner in internationaal verband ‘slechts kiezen om op de bus te stappen of hem te laten passeren’. En ten derde politiek draagvlak gedurende de lange looptijd van het project voor een investering met zo’n groot financieel beslag.
‘Moeizame mix’
In de lange periode van besluitvorming over de JSF vormden deze drie elementen ‘een moeizame mix’, aldus de Algemene Rekenkamer. Wil het parlement greep houden op zulke projecten, dan moet het ‘van meet af aan en bij iedere stap alert zijn’. Met name als het gaat om deelname aan projecten in internationaal verband is het van belang dat het parlement steeds weet ‘welke bewegingsruimte resteert’.
In de publicatie komen de verschillende rollen van Nederland bij de deelname aan de ontwikkeling en latere aanschaf van de JSF aan bod. In 1996 besliste het toenmalige kabinet-Kok I dat op termijn alle F-16’s vervangen moesten worden. In 2002 besloot het kabinet-Kok II financieel mee te doen met het Amerikaanse ministerie van Defensie aan de ontwikkeling van een nieuw gevechtsvliegtuig door Lockheed Martin: de JSF. De definitieve keuze voor de JSF als opvolger van de F-16 maakte de Nederlandse politiek 11 jaar later, in 2013.
‘Valse start’
Met een aankoopbudget van € 4,5 miljard is dit besluit van het toenmalige kabinet-Rutte/Asscher de grootste defensieaankoop ooit voor Nederland. Terugkijkend stipt de Algemene Rekenkamer aan dat het proces hierachter bijzonder was. Lang voordat de minister van Defensie de behoefte aan een vervanger voor de F-16 onder woorden had gebracht, had het zich al als partner financieel verbonden aan de JSF. De Algemene Rekenkamer noemt dit in het rapport een ‘valse start’.
‘Vermijd een valse start’ bij de aanschaf van wapens en goederen is dan ook één van de lessen die de Algemene Rekenkamer trekt. Zo’n besluit neemt de minister van Defensie niet alleen. Kabinet en parlement bepalen welke taken de krijgsmacht moet uitvoeren. De uitkomst van die politieke afweging, waarin ook de minister van Buitenlandse Zaken en andere bewindspersonen een actieve rol spelen, moet bepalen aan welk militair materieel behoefte is.
Alternatieven afwegen
Voor het parlement is het van belang dat er tijdig een reëel inzicht is in de financiële ruimte voor een aankoop. Ook beveelt de Algemene Rekenkamer aan alle alternatieven af te wegen, inclusief de vraag of vervanging van verouderd materieel wel nodig is. Het voorbeeld van het besluit over de aanleg van de Betuweroute, het goederenspoor Rotterdam-Duitsland, is hierbij relevant: toentertijd is er nauwelijks gekeken naar alternatieven, zoals vervoer over bestaand spoor of water.
De 11 lessen die deelname aan ontwikkeling van de JSF leert gaan over uiteenlopende onderwerpen. Aan bod komen onder meer de vraag hoe ontwikkelingsprojecten beheersbaar kunnen blijven, of een aankoop banen oplevert en het belang van zicht op budgettaire risico’s als gevolg van wisselende valutakoersen, want ‘de ene dollar is de andere niet’.