Hoe is de EU ingericht en welke instellingen zorgen voor controle op en verantwoording over het EU-beleid?

In de EU worden besluiten, bijvoorbeeld over het opstellen van nieuwe EU-wetten, genomen op basis van gezamenlijke spelregels. Deze spelregels liggen vast in het Verdrag betreffende de werking van de EU (VwEU). 

In het VwEU is geregeld dat er op bijna alle beleidsterreinen sprake is van een samenspel tussen EU-instellingen en de EU-lidstaten. De Europese Commissie bereidt nieuwe wetten en regels voor en de Raad van de EU en het Europees Parlement besluiten er (in de meeste gevallen) samen over. Via de Raad van de EU zijn de ministers uit de lidstaten betrokken bij de besluitvorming. En via het Europees Parlement zijn ook de burgers uit de EU-lidstaten betrokken bij de besluitvorming. Immers, het Europees Parlement wordt rechtstreeks gekozen door de burgers van de EU. 

Het Europees Parlement is in de meeste gevallen medewetgever. Dit betekent dat zij over de wetsvoorstellen van de Europese Commissie net zoveel te zeggen heeft als de Raad van de EU. Ook kan zij op eigen initiatief de Commissie vragen om een bepaald wetsvoorstel in te dienen. Maar op enkele terreinen, zoals het fiscale beleid, het buitenlandbeleid en het veiligheidsbeleid van de EU, wordt het Europees Parlement slechts ‘geraadpleegd’. Ze kan dan de wetsvoorstellen van de Europese Commissie alleen goedkeuren of verwerpen of amendementen (aanpassingen) voorstellen.

Besluitvorming in de Raad van de EU vindt tegenwoordig in de meeste gevallen plaats op basis van een ‘gekwalificeerde meerderheid’. Dit betekent dat een voorstel wordt aangenomen als:

• 55% van de lidstaten vóór stemt (dus 15 van de 27 lidstaten);
• de lidstaten die vóór zijn, samen ten minste 65% van de totale EU-bevolking vertegenwoordigen.

Maar op sommige onderwerpen (bijvoorbeeld uitbreiding van de EU) vindt besluitvorming plaats op basis van unanimiteit. Dit betekent dat een voorstel pas wordt aangenomen als alle lidstaten vóór stemmen. Voorheen werd ieder besluit van de EU op basis van unanimiteit genomen. 

Voordat in de EU een besluit wordt genomen over een Commissievoorstel, bereiden de EU-lidstaten op nationaal niveau het standpunt voor dat hun ministers zullen inbrengen in de Raad van de EU. In Nederland gebeurt dit via zogenaamde BNC-fiches (waarbij BNC staat voor ‘Behandeling Nieuwe Commissievoorstellen’). Met een BNC-fiche spreekt het kabinet zich uit over het voorstel van de Europese Commissie. Op basis daarvan vindt overleg plaats met het Nederlandse parlement over de nationale inzet.

Uiteindelijk is de besluitvorming in de Raad van de EU het resultaat van onderhandelingen tussen de lidstaten. Het is dus niet gegarandeerd dat de Nederlandse inzet (volledig) kan worden gerealiseerd.

Meer informatie

• Uitleg van de Raad van de EU bij de verschillende EU-stemprocedures
• Informatie Kenniscentrum voor beleid en regelgeving over bnc-fiches

Communautair EU-beleid

De beleidsterreinen waarop de EU-lidstaten gezamenlijk Europees beleid voeren (zoals landbouw en visserij, milieu, handelspolitiek, economie en monetaire zaken), behoren tot het ‘communautaire beleid’ van de EU.

In het VwEU is geregeld hoe de controle op de uitvoering van het communautaire EU-beleid plaatsvindt en hoe daar naderhand verantwoording over moet worden afgelegd. In grote lijnen gaat dit als volgt: 

• Het Europees Parlement controleert de Europese Commissie bij de uitvoering van het communautaire beleid en de bijbehorende begroting. 
• De Europese Rekenkamer ondersteunt het Europees Parlement in zijn controlerende taak door de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het communautaire EU-beleid te onderzoeken. Over de rechtmatigheid van het binnengekomen en uitgegeven EU-geld geeft de Europese Rekenkamer jaarlijks een oordeel. En daarnaast in circa 20 ‘special reports’ per jaar rapporteert ze over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. 
• In het Europees Parlement worden deze rapporten onder meer besproken in de begrotingscontrolecommissie. Deze commissie is ook aan zet bij de jaarlijkse “decharge" over hoe de Commissie (en andere EU-instellingen) de implementatie van de EU-begroting hebben uitgevoerd.

Meer informatie

• Uitleg op de website van het Europees Parlement over de algemene werkzaamheden van de begrotingscontrolecommissie

Intergouvernementeel EU-beleid

Behalve communautair EU-beleid is er in de EU ook ‘intergouvernementeel beleid’. Dit beleid bestaat uit afspraken tussen bepaalde groepen van EU-landen. Deze afspraken gelden dus niet voor de EU als geheel.

Het intergouvernementele beleid is de laatste jaren steeds belangrijker geworden binnen de EU – met name sinds de financieel-economische crisis, die vanaf 2008 de EU jarenlang in zijn greep had.

De landen die deel uitmaken van de eurozone (dat wil zeggen: de euro als munt hebben), vormen binnen de EU de belangrijkste groep lidstaten met intergouvernementele afspraken. De eurozone bestaat op dit moment uit 20 EU-lidstaten. De Europese Centrale Bank (ECB) is verantwoordelijk voor het monetair beleid binnen de eurozone. 

De betrokkenheid van de landen in de eurozone bij het EU-beleid is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Bij vrijwel alle onderwerpen met een sterk financiële component hebben de 20 eurozonelanden (die de meerderheid binnen de EU vormen) een centrale rol.

De 20 eurozonelanden maken, aanvullend op de afspraken die voor de gehele EU gelden, onderling afspraken die alleen voor de eurozone gelden. Deze intergouvernementele afspraken volgen niet uit het EU-Verdrag. De regels die gelden voor controle en verantwoording binnen de EU als geheel zijn daarom op deze afspraken niet van toepassing. Als gevolg hiervan is er sprake van een ‘gat’ in de controle en verantwoording binnen de eurozone, oftewel een ‘audit gap’.

De Algemene Rekenkamer heeft gesignaleerd dat dit probleem speelt op verschillende terreinen: bij de Europese bankenunie, bij de Europese noodfondsen en bij het Europees economisch bestuur.

1.    Europese bankenunie

Sinds 4 november 2014 bestaat in de eurozone een ‘bankenunie’. Dit houdt in dat de lidstaten in de eurozone hun nationale verantwoordelijkheid voor het bankbeleid voor een belangrijk deel hebben overgedragen aan de ECB. De ECB is sindsdien de toezichthouder op de significante nationale banken in de eurozone.

De Europese Rekenkamer is bevoegd om te onderzoeken of de ECB deze nieuwe taak naar behoren uitvoert. Voor dit onderzoek van de Europese Rekenkamer naar de ‘operationele efficiëntie van het management’ van de ECB werd een speciale bepaling opgenomen in de Europese regels. Deze bepaling is identiek aan de bepaling in het verdrag die geldt voor de Europese Rekenkamer voor de monetaire taak van de ECB.

In de praktijk betekende deze verandering een achteruitgang ten opzichte van de controlebevoegdheden die de Algemene Rekenkamer eerder had, toen De Nederlandsche Bank nog fungeerde als toezichthouder. De Algemene Rekenkamer had toen namelijk veel ruimere bevoegdheden dan de Europese Rekenkamer thans heeft. Wij signaleerden dit onder meer in een rapport dat wij in 2017 uitbrachten over het toezicht op banken in Nederland. Met een Memorandum of Understanding (intentieovereenkomst) die in oktober 2019 tussen de Europese Rekenkamer en de ECB werd getekend, is geprobeerd deze ‘audit gap’ te dichten.

Meer informatie

• Wat is de Europese bankenunie en voorkomt die een toekomstige bankencrisis?
• Rapport van de Algemene Rekenkamer over toezicht op banken in Nederland
• Memorandum of Understanding tussen Europese Rekenkamer en ECB

2. Europese noodfondsen

Tijdens de financiële crisis die de EU vanaf 2008 in zijn greep hield, zijn er verschillende noodfondsen in het leven geroepen om noodlijdende eurozonelanden te ondersteunen en de euro overeind te houden. In 2015 brachten wij een rapport uit over noodsteun voor eurolanden tijdens de crisis. Daarin concludeerden wij (a) dat er een lacune bestond in de democratische controle en verantwoording rond de belangrijkste besluitvormer over de Europese noodfondsen, de eurogroep (bestaande uit de ministers van Financiën uit de eurolanden) en (b) dat het ontbrak aan onafhankelijke externe controle op het grootste deel van het geld uit de noodfondsen dat was besteed.

Bij het belangrijkste noodfonds, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) is bij de instelling in 2012 op aandringen van onder meer het Contactcomité van rekenkamers in de EU, een Board of Auditors gevormd. Deze voert onafhankelijk de externe auditfunctie uit. De Europese Rekenkamer heeft geen onderzoeksbevoegdheden bij het ESM.

Meer informatie

• Rapport van de Algemene Rekenkamer over noodsteun voor eurolanden
• Hebben de Europese noodfondsen hun doel bereikt en wanneer komt het uitgeleende geld terug?

3. Europees economisch bestuur

In 2014 brachten wij een onderzoek uit naar de coördinatie van het begrotingsbeleid en het macro-economische beleid van de EU. In ons rapport signaleerden we dat de eurogroep (bestaande uit de ministers van Financiën uit de eurolanden) een steeds belangrijker rol kreeg in het Europees economisch bestuur, maar dat de reguliere arrangementen voor democratische controle en verantwoording ontbraken. De eurogroep is aan geen enkele parlementaire instelling verantwoording schuldig, zo constateerden wij, terwijl zij wel een belangrijke rol speelt bij onder meer de hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact uit 1997. In de nieuwe regels worden extra eisen gesteld aan eurozonelanden, die niet gelden voor andere EU-lidstaten.

Meer informatie

• Hoe zorgt de EU ervoor dat de begrotingen van EU-lidstaten aan de budgettaire spelregels voldoen?
• Rapport Europees economisch bestuur