Hoe zorgt de EU ervoor dat de begrotingen van EU-lidstaten aan de budgettaire spelregels voldoen?

Het Verdrag van Maastricht vormt sinds 1992 de basis voor de coördinatie van het macro-economisch beleid en het begrotingsbeleid van de lidstaten van de EU. In dit verdrag werd het streven naar de Economische en Monetaire Unie (EMU) en een gemeenschappelijke munt vastgelegd. Het verdrag stelt als eis aan het begrotingsbeleid van de lidstaten dat het begrotingstekort niet groter mag zijn dan 3% van het bbp en dat de overheidsschuld niet groter mag zijn dan 60% van het bbp. Het verdrag regelt ook het toezicht daarop.

In het Stabiliteits- en Groeipact van 1997 is een en ander uitgewerkt. De regels werden onderverdeeld in een ‘preventieve arm’ en een ‘correctieve arm’. De preventieve arm richt zich op de overheidsinkomsten en -uitgaven op de middellange termijn. De correctieve arm betreft de jaarlijkse maximale overheidstekorten en staatsschuld.
Het budgettaire beleid bleef in handen van de lidstaten, maar werd wel gebonden aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact.

Aanscherping van de regels in 2011

De financiële en economische crisis zette de EU-afspraken over het begrotingsbeleid van de lidstaten onder druk. Sinds 2011 zijn de regels daarom aangescherpt. De aanscherpingen zijn opgenomen in 2 pakketten: het zogeheten sixpack (2011) en het twopack (2013). De aangescherpte regels uit beide pakketten gelden, met uitzondering van de sanctiebepalingen, voor alle EU-lidstaten. Eventuele sancties kunnen alleen worden opgelegd aan de landen uit de eurozone.

Met de regels uit het sixpack werd ook het toezicht versterkt. Dit gebeurde door invoering van de ‘macro-economische onevenwichtigheidsprocedure’ (MEOP). Deze procedure is bedoeld om structurele hervormingen op terreinen als werkgelegenheid, concurrentiepositie en huizenmarkt in gang te kunnen zetten in lidstaten waar dit nodig is. De MEOP-procedure vormde daarmee een aanvulling op de eenzijdige aandacht voor de overheidsfinanciën in de lidstaten.

Op nationaal niveau houdt de Raad van State, in de rol van nationale begrotingsautoriteit, toezicht op de naleving van de Europese begrotingsregels. Deze taak vloeit voort uit het Stabiliteitsverdrag dat de EU-lidstaten in 2012 hebben gesloten.

Meer informatie

• Brochure van de Algemene Rekenkamer over begrotingstoezicht in de EU
• Brochure van de Algemene Rekenkamer over de macro-economische onevenwichtprocedure (MEOP)

Het Europees Semester

De preventieve onderdelen van het Stabiliteits- en Groeipact en de MEOP-procedure komen samen in het Europees Semester. De Europese Commissie gebruikt beide instrumenten sinds 2011 om het economisch, budgettair en werkgelegenheidsbeleid van de EU-lidstaten te coördineren. Het Europees Semester omvat ook de beoordeling van de nationale hervormingsprogramma’s die lidstaten in het kader van de Europa 2020-strategie indienen.

Het Europees Semester mondt elk jaar uit in zogenoemde ‘landspecifieke aanbevelingen’ van de Raad van de EU. Het toezenden door de Europese Commissie van deze aanbevelingen vindt plaats in de eerste helft van het jaar, zodat de lidstaten met de aanbevelingen rekening kunnen houden bij het opstellen van hun begroting in de tweede helft van het jaar.

Op 4 juni 2025 heeft de Europese Commissie het nieuwe voorjaarspakket van het Europees Semester gepresenteerd. Er wordt aandacht besteed aan de instabiele veiligheids- en handel situatie door onder andere de Russische invasie van Oekraïne. De Europese Commissie ziet het Europees Semester als een cruciaal onderdeel van de herstelstrategie van de EU na de coronacrisis, waarbij wordt gebruikgemaakt van de Herstel- en veerkrachtfaciliteit. De voorstellen voor de landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) van de Commissie bieden de lidstaten richtsnoeren voor de aanpak van belangrijke economische en sociale uitdagingen die door de herstel- en veerkrachtplannen nog gedeeltelijk of helemaal niet worden aangepakt.

De Europese Commissie heeft daarnaast de jaarlijkse macro-economische kwetsbaarheden van EU-lidstaten bekend gemaakt. Volgens de Europese Commissie is in 6 lidstaten (waaronder Nederland) sprake van onevenwichtigheden. En in 1 lidstaat (Roemenië) is volgens de Commissie sprake van buitensporige onevenwichtigheden. 
De gesignaleerde onevenwichtigheden betreffen in het geval van Nederland al jaren met name de hoge private schulden en het overschot op de lopende rekening.

Meer informatie

• Brochure van de Algemene Rekenkamer over het Europees Semester (25-03-2020)
• Hoe pakt de EU de gevolgen van de coronacrisis aan en wat betekenen die maatregelen voor Nederland? - Algemene Rekenkamer over bestrijding coronacrisis door de EU
• Persbericht van de Europese Commissie over nieuw voorjaarspakket Europees Semester (4-6-2025)
• Beoordeling Europese Commissie (“in depth review) van macro-economische kwetsbaarheden van Nederland (13-05-2025)

De naleving en de handhaving van de Europese regels en afspraken op het gebied van begrotingstekort en overheidsschuld laten een wisselend beeld zien. Uit onderzoek dat wij in 2014 hebben verricht naar het Europees economisch bestuur kwam naar voren dat in de periode 1997-2012 de Europese regels voor toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten niet volledig en consequent werden toegepast. Slechts een enkele keer is in deze periode een land aangemaand. En financiële sancties werden nooit opgelegd. Een advies over dit onderwerp van de Raad van State uit 2017 bevestigt dit beeld.

Er zijn sinds 2011 meer mogelijkheden ontstaan voor de EU om toezicht te houden en lidstaten aan te spreken op hun begrotingsbeleid en hun macro-economisch beleid. Maar de instrumenten die de EU heeft om feitelijk iets te veranderen in dit beleid van lidstaten zijn beperkt. Vooral de correctieve maatregelen in het kader van het begrotingstoezicht zijn niet juridisch afdwingbaar. Het Europees Hof van Justitie heeft namelijk geen rechtsprekende bevoegdheid op het terrein van begrotingen.

De Raad van de EU (met daarin de ministers uit de EU-lidstaten) heeft in Brussel het laatste woord. De formele vaststelling dat een lidstaat zich al dan niet aan de begrotingsnormen houdt, is dan ook uiteindelijk een politiek besluit van de Raad van de EU, dat wordt genomen na een voorstel van de Commissie. Tegen zo’n besluit is geen beroep mogelijk bij het Europees Hof van Justitie. 

In de macro-economische onevenwichtighedenprocedure heeft de handhaving zich tot nu toe beperkt tot de detectie- en preventiefase. Dat wil zeggen: tot de fase waarin aanbevelingen aan lidstaten worden gedaan, eventueel in combinatie met het verzoek om een actieplan. Van de handhavingsmogelijkheden die in de correctiefase bestaan (het afkeuren van actieplannen en het opleggen van sancties) is tot op heden geen gebruikgemaakt.

In maart 2020 hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement in verband met de ernstige financieel-economische gevolgen van de coronacrisis ingestemd met het voorstel van de Europese Commissie voor het opnemen van een zogenoemde algemene ontsnappingsclausule in het Stabiliteits- en Groeipact. Op basis van deze clausule mogen EU-lidstaten op nationaal niveau alle financiële maatregelen nemen die ze nodig achten om de economie te stimuleren. Ze mogen bijvoorbeeld extra geld uittrekken voor gezondheidszorg, bedrijven en burgers, ook als ze daarmee formeel de regels van het Stabiliteits- en Groeipact overtreden.

In maart 2021 stelde de Europese Commissie voor om de ontsnappingsclausule tot en met 2022 in stand te houden en pas in 2023 buiten werking te stellen. 
Na nog een verlenging in 2022 gaf de Commissie op 8 mei 2023 in de Richtsnoeren begrotingsbeleid 2024 aan dat er - met ingang van 2024 - geen beroep meer kan worden gedaan op de ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. Er bestaat daarnaast wel een ontsnappingsclausule in kader van ReArm Europe plan. Indien een lidstaat extra defensie uitgaven heeft kan het een activering van deze ontsnappingsclausule vragen aan de Europese Commissie. 

Meer informatie

• Uitleg van de Raad van de Europese Unie over ReArm Europe
• Onderzoek Algemene Rekenkamer naar het Europees economisch bestuur (09-09-2014)
• Advies Raad van State over naleving van EMU-afspraken (07-11-2017)
• Voorstel van de Europese Commissie voor instellen ontsnappingsclausule ten aanzien van Stabiliteits- en Groeipact (20-03-2020)
• Persbericht van de Europese Commissie Richtsnoeren begrotingsbeleid 2024 (08-03-2023)

In oktober 2021 gaf de Europese Commissie het startsein voor een publiek debat over de gewenste richting voor het Europees economisch bestuur. Het debat draaide onder meer om de vraag of de normen die binnen het Stabiliteits- en Groeipact worden gehanteerd voor het begrotingstekort en de nationale schuld (maximaal 3% begrotingstekort en 60% staatsschuld), nog passend zijn.

Op 26 maart 2023 presenteerde de Europese Commissie haar definitieve voorstellen voor de toekomst van het Europees economisch bestuur. De begrotingscoördinatie wordt in het voorstel gebaseerd op één indicator: de netto overheidsuitgaven. Elke lidstaat moet zich volgens het voorstel committeren aan een op maat gesneden structureel begrotingsplan voor de middellange termijn (in tegenstelling tot de eerdere one size fits all-benadering). Deze nationale begrotingsplannen, die voor 4 jaar gaan gelden, moeten duidelijke doelen hebben. De realisatie van deze doelen moet leiden tot een graduele verlaging van de schuldratio.

Bij dit alles blijven de bekende centrale indicatoren van het Stabiliteits- en Groeipact (3% overheidsschuld, 60% staatsschuld) bestaan. Lidstaten die een hogere overheidsschuld hebben dan 3%, moeten per jaar een minimale begrotingsbijstelling van 0,5% bbp gaan doorvoeren. Deze bijstelling mogen de lidstaten niet doorschuiven naar een latere tijdsperiode. 
Op het moment dat tegen een lidstaat een buitensporigtekortprocedure wordt ingesteld op grond van Verordening 1176/2011, moet deze lidstaat een aangepast structureel begrotingsplan voor de middellange termijn indienen.

Op 29 april 2024 bereikten de ministers van Financiën van de 27 EU-lidstaten een definitief akkoord over de voorstellen voor de herziening van de begrotingsregels. Deze zijn een dag daarna in werking getreden. Hierbij is onder andere als doel afgesproken dat lidstaten met een staatsschuld boven de 60% moeten streven naar een structureel begrotingstekort van maximaal 1,5% bbp. Voor afname van de staatsschuld gelden aanvullende regels. De basis is dat hoe hoger de staatsschuld is, hoe hoger het percentage is waarmee de staatsschuld moet afnemen. Zo geldt voor lidstaten met een staatsschuld hoger dan 90% voortaan een minimale jaarlijkse gemiddelde schuld afbouw van 1%-punt. Voor lidstaten met een schuld tussen 60% en 90% bbp geldt 0,5%-punt.

In de voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2024 gaat de Raad van State in op de nieuwe begrotingsregels en de consequenties daarvan voor Nederland.

Naar aanleiding van toegenomen spanningen in Europa heeft de EU een plan voorgesteld om Europa te herbewapenen (ReArm Europe). Een onderdeel van het plan is dat EU-lidstaten op nationaal niveau meer geld gaan uitgeven aan defensie. Daarvoor is het nodig dat de lidstaten voldoende begrotingsruimte hebben. Daarom heeft de Europese Commissie de lidstaten verzocht om – voor het eerst sinds de coronacrisis – de nationale ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact te activeren. Hiermee kunnen EU-lidstaten hun defensie-uitgaven verhogen, zonder dat de buitensporigtekortprocedure van het stabiliteits- en groeipact in werking treedt.

In 2025 is deze ontsnappingsclausule voor 16 lidstaten geactiveerd (stand per 15 oktober 2025). 

Meer informatie

• Brief van de minister van Financiën aan Europese Commissie over modernisering Stabiliteits- en Groeipact (29-10-2022)
• Evaluatie economische governance: Raad keurt hervorming begrotingsregels goed - Persbericht Raad van de EU over akkoord en inwerkingtreding nieuwe Europese begrotingsregels (29-04-2024)
• Verordening 2024/1263 over de doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en het multilaterale begrotingstoezicht (29-04-2024)
• Verordening 2024/1264 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (29-04-2024)
• Richtlijn 2024/1265 over voorschriften voor begrotingskaders van de lidstaten (29-04-2024)
• Voorjaarsrapportage Begrotingstoezicht 2024 van Raad van State
• Press statement by President von der Leyen on the defence package (04-03-2025)
• Mededeling C(2025) 2000 final van de Europese Commissie van 19.3.2025: Accommodating increased defence expenditure within the Stability and Growth Pact (PDF)
• Commissie presenteert mededeling over het kaderen van verhoogde defensie-uitgaven Brussel (19-03-2025)

Europese Rekenkamer

• Speciaal verslag 18/2025: Flexibiliteit van de EU-begroting
• Hervorming van de economische governance van de EU – Kansen, maar ook risico’s en uitdagingen (2023)
• Het Europees Semester — Landspecifieke aanbevelingen hebben betrekking op belangrijke kwesties, maar moeten beter worden uitgevoerd (2020)
• Is de belangrijkste doelstelling van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact behaald? (12-07-2018)