Coronarekening (editie 4)

In deze vierde webpublicatie komen de uitkomsten van ons verantwoordingsonderzoek 2020 eveneens aan bod. Over specifieke maatregelen, zoals de NOW, testcapaciteit en de risico’s van garanties en leningen die in het kader van de coronacrisis worden ingezet, hebben we in het afgelopen jaar afzonderlijk gepubliceerd.

We hebben ons bijbehorende dashboard bijgewerkt en voorzien van de realisatiecijfers over 2020. Het dashboard bevat naast gegevens 2020 ook gegevens over begroting 2021. Per eind maart 2021 bedroegen de totale begrote uitgaven € 66,1 miljard in 2020-2021.

Ontwikkeling uitgaven

De begrote uitgaven van het Rijk voor 2020 zijn bij Voorjaars- en Najaarsnota telkens per saldo naar boven bijgesteld. Dit geldt vooral voor de onderdelen sociale zekerheid en rijksbegroting. Uiteindelijk bedroeg de realisatie € 331,6 miljard. Dat is iets minder dan in de najaarsnota werd geraamd.

Aandeel coronacrisis-uitgaven

De begrotingshoofdstukken met de grootste uitgaven aan coronacrisismaatregelen zijn de ministeries van SZW, VWS en EZK. Bij het Ministerie van SZW (€ 16,8 miljard) en het Ministerie van EZK (€ 2,8 miljard) gaat het hoofdzakelijk om steun voor bedrijven. Bij het Ministerie van VWS (€ 5,1 miljard) gaat het merendeels om maatregelen voor de bestrijding van de pandemie. In ons verantwoordingsonderzoek 2020 rapporteren we uitgebreid over rechtmatigheid van deze uitgaven.

Doelgroepen

In de eerste weken van de coronacrisis waren maatregelen vooral bedoeld voor de zorgsector en noodhulp. Vrij snel daarna volgden maatregelen om bedrijven en de bijbehorende werkgelegenheid in stand te houden. De steun voor bedrijven maakte in 2020 het grootste deel uit van de uitgaven (€ 19,9 miljard), gevolgd door uitgaven met betrekking tot de zorgsector (€ 4,9 miljard) en steun voor medeoverheden (€ 1,8 miljard).

Instrumenten

Het grootste deel van de steun voor bedrijven bestaat uit subsidies zoals de NOW (€ 13 miljard) en de TOGS/TVL (€ 1,9 miljard). Daarnaast ontvangen sommige bedrijven leningen en garanties. Zelfstandige ondernemers waren grotendeels aangewezen op de Tozo (€ 3,2 miljard). De NOW- en Tozosteun zijn op basis van voorschotten verstrekt. Of werkgevers en zelfstandigen aan alle voorwaarden hebben voldaan, moet blijken uit de controles bij vaststelling van de subsidie of uitkering.

Naar de gezondheidszorg vloeide € 4,9 miljard. Het gaat om onder meer de zorgbonus (€ 2 miljard), de aanschaf en distributie van medische hulpmiddelen (€ 1,3 miljard) en bijdragen aan de testcapaciteit bij RIVM en GGD’en (€ 0,9 miljard).

De keuze voor financiële instrumenten, samen met de specifieke uitwerking ervan, bepaalt of en op welke wijze verstrekkers of ontvangers van publiek geld zich moeten verantwoorden over de besteding van het publieke geld. Dit bepaalt vervolgens hoe ministers hierover de Staten-Generaal informeren.

Subsidies (zoals de NOW-subsidies aan werkgevers) en inkomensoverdrachten (bijvoorbeeld de Tozo-uitkeringen aan zelfstandigen) zijn de voornaamste instrumenten om financiële steun in de coronacrisis te verlenen. Het kabinet maakt daarnaast gebruik van onder meer garanties en leningen aan bedrijven. Garanties zijn een vorm van verzekeren die pas tot uitgaven leiden wanneer er een beroep op wordt gedaan. Ministers moeten er wel voor zorgen dat het maximale bedrag als verplichting in de begroting wordt opgenomen. Van een aantal maatregelen hebben we niet kunnen vaststellen welk soort instrument het betreft.

De ministers van EZK, Financiën, LNV en VWS hebben in het kader van de coronacrisis (ook) maatregelen in de vorm van garanties genomen. Het gaat bij deze garanties volgens de gegevens uit de jaarverslagen 2020 om een uitstaand bedrag van € 53,3 miljard.

Ontvangsten

Fiscale maatregelen

De coronacrisis heeft in 2020 niet alleen tot meer verplichtingen en uitgaven geleid, maar ook gezorgd voor lagere ontvangsten bij de rijksoverheid. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) rapporteert € 4,4 miljard minder ontvangsten dan vooraf voorzien uit belastingen en premies als gevolg van fiscale coronacrisismaatregelen en € 13 miljard als gevolg van belastinguitstel. De voornaamste fiscale maatregelen die leiden tot lagere ontvangsten zijn de zogenoemde coronareserve in de vennootschapsbelasting (€ 3 miljard) en de lagere vaststelling van het (gebruikelijke) loon van de directeur-grootaandeelhouder (DGA) (€ 1 miljard).

Wat opvalt is dat de krimp van de economie zich nauwelijks vertaalt in tegenvallende belastingopbrengsten in 2020. Ten opzichte van de Miljoenennota 2020 is de terugval van de belasting- en premieontvangsten vastgesteld op € 5,7 miljard (EMU-basis), waarvan slechts € 1,2 miljard wordt verklaard door onder meer een lagere economische groei.

Bij de fiscale coronacrisismaatregelen plaatsen we een drietal opmerkingen:

• Het kabinet rapporteert ramingscijfers, geen realisatiecijfers. Het is niet mogelijk om realisatiecijfers te geven van fiscale maatregelen die in 2020 zijn genomen omdat  fiscale maatregelen om de liquiditeitspositie van ondernemers te verbeteren opgaan in de totale inkomstenstroom van de rijksoverheid.
• Fiscale coronacrisismaatregelen betreffen deels ook verschuivingen in de tijd. Zo mochten bedrijven coronagerelateerde verliezen in 2020 al ten laste brengen van de fiscale winst in 2019.
• Er zijn meer fiscale coronacrisismaatregelen met een budgettair belang genomen in 2020, maar die zijn niet allemaal terug te vinden in de verantwoording. Een voorbeeld is de onbelaste reiskostenvergoeding voor werknemers. De reiskostenvergoeding die werkgevers verstrekken aan werknemers mocht in 2020 onbelast worden uitbetaald, terwijl veel werknemers thuiswerkten en deze (fictieve) reiskosten niet maakten.

Voor de liquiditeitspositie van ondernemers is de mogelijkheid van belastinguitstel een belangrijke maatregel geweest. Over 2020 maakt het FJR melding van verstrekt belastinguitstel vanwege de coronacrisis van € 13 miljard. Dit betekent dat de opbrengsten van verscheidene belastingen naar latere jaren verschuiven. Daarbij is de vraag in hoeverre belastinguitstel tot belastingafstel leidt, bijvoorbeeld vanwege faillissement. In het FJR wordt dit bedrag geschat op € 681 miljoen.

Niet-belastingontvangsten

Naast de belasting- en premieopbrengsten zijn er ook andere ontvangsten bij de rijksbegroting. Onderstaande figuur laat zien dat het hierbij gaat om zowel meer als minder ontvangsten. Meer ontvangsten zien we hoofdzakelijk bij het Ministerie van Financiën. Daar dalen de ontvangsten uit onder meer boetes, schikkingen en invorderingsrente. Toegenomen ontvangsten hebben voornamelijk te maken met premies die worden geïnd voor garanties, zoals de herverzekering van leverancierskredieten.

Resultaten: krijgen we waar voor ons belastinggeld?

Zijn de miljarden euro’s aan coronasteun goed besteed publiek geld? Deze vraag is (nu) niet goed te beantwoorden. In deze coronacrisis heeft de rijksoverheid in korte tijd veel publiek geld uitgegeven en belastingen niet geïnd om banen te behouden en de zorg te ondersteunen in de aanpak van de pandemie. Ondanks de vele miljarden steun is het aantal werklozen tussen het eerste en vierde kwartaal van 2020 gestegen van 277.000 tot 384.000² (CBS). Hoeveel werklozen er zouden zijn geweest zonder de steunmaatregelen valt niet te bepalen, maar dit was ongetwijfeld hoger. Tegenover de stijging van het aantal werklozen staat dat het aantal faillissementen in 2020 niet is gestegen. Of dit een duurzaam effect is, valt nu nog niet te zeggen.

Voor de langere termijn speelt ook dat bij veel bedrijven terugvorderingen zullen plaatsvinden. Bij de NOW bijvoorbeeld verwacht de minister van SZW dat dit het geval zal zijn bij 60% van de bedrijven. Ook bij de Tozo kunnen zzp’ers te maken krijgen met terugbetalen. Bedrijven zullen ook uitgestelde belastingen (€ 13 miljard) moeten gaan betalen. In hoeverre dit leidt tot hogere schuldenlasten en faillissementen is op voorhand niet te bepalen. Dit is bijvoorbeeld afhankelijk van het economisch herstel, het eventueel verlengen van steunmaatregelen en hoe coulant het kabinet zal zijn met terugbetalingsregelingen.

Het kabinet heeft in de Strategie evaluatie steunpakketten aangekondigd dat de evaluaties van de generieke steunmaatregelen, zoals de NOW en TVL, vooralsnog zijn voorzien voor 2023. Tot die tijd wordt het parlement geïnformeerd over het gebruik van maatregelen (zie bijvoorbeeld Bedrijvenbeleid in beeld). Dit geldt overigens alleen voor de sociaal-economische maatregelen. Maatregelen voor de zorg of het onderwijs vallen hier niet onder.

Hiernaast speelt een ander vraagstuk bij het beantwoorden van de vraag `krijgen we waar voor ons geld?`: de navolgbaarheid van het geld. Dit zien we terug in:

• de begrotingsstukken: zowel tussen als binnen begrotingshoofdstukken zijn de maatregelen en bijbehorende bedragen soms moeilijk te volgen. Ministers stellen hun begrotingen op verschillende manieren op en hanteren verschillende termen voor dezelfde begrippen (zie ook de Staat van de rijksverantwoording 2019). Dit maakt de onderlinge vergelijkbaarheid lastig. Binnen begrotingen komt het voor dat maatregelen uit beeld verdwijnen of dat ze worden samengevoegd met andere maatregelen. Hierdoor valt niet altijd meer na te gaan wat de uiteindelijk gerealiseerde uitgaven zijn. Daarbij merken we op dat het grote aantal tussentijdse begrotingen en nota’s van wijziging (39, zie figuur hieronder) het zicht hierop niet duidelijker maakt. Een uniformere toepassing van de rijksbegrotingsvoorschriften en een meer datagedreven digitale begroting zijn nodig om dit deel van de departementale informatiehuishouding te verbeteren en daarmee de informatievoorziening aan de Staten-Generaal.

²_{In het vierde kwartaal van 2019 waren er 316.000 werklozen.}

• Een hieraan gerelateerd probleem betreft het tijdig informeren van het parlement over nieuwe maatregelen om de coronacrisis te bestrijden. In de Comptabiliteitswet is vastgelegd dat nieuw beleid pas mag worden uitgevoerd, als de Tweede en Eerste Kamer hebben ingestemd met de wijziging van de begroting die dit met zich meebrengt. De wet maakt een uitzondering voor nieuw beleid dat geen uitstel duldt. De minister mag dan van deze regel afwijken, op voorwaarde dat hij het parlement hierover informeert.
• In ons verantwoordingsonderzoek 2020 constateren we dat dit laatste voor een deel van de coronacrisismaatregelen niet het geval is geweest. Dit speelde bij de minister van VWS rond het tekenen van overeenkomsten, bij de ministers van EZK en LNV bij de invoering van steunmaatregelen en bij de minister van BZK bij het verstrekken van leningen ter bestrijding van de economische crisis die volgden op het wegvallen van toerisme op Aruba, Curaçao en Sint-Maarten door de coronapandemie. Meer hierover leest u in de Staat van de rijksverantwoording.
• De uitvoering: voor grote delen van de rijksuitgaven zijn de ministers niet de eerstverantwoordelijke voor de uitvoering (zie figuur hieronder). De uitvoering van het beleid vindt ‘op afstand’ plaats, door bijvoorbeeld organisaties zoals UWV, door medeoverheden of door scholen.³ Voor alle steunmaatregelen gaat het om een bedrag van € 18,1 miljard, bijna twee derde van de totale uitgaven vanwege de coronacrisis. Uitvoering op afstand maakt het lastiger om centraal zicht te krijgen op het gevoerde beleid en de bereikte resultaten. Zo weten we niet hoeveel geld er van de post ‘testcapaciteit RIVM/GGD’ (€ 949 miljoen) naar de GGD gaat, wat ervoor wordt uitgevoerd en welke resultaten ermee worden behaald.⁴ Bij de subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020-2021 speelt een vergelijkbaar probleem. De scholen zijn vrij om te bepalen welke leerlingen hulp krijgen en op welke manier. Hier hoort volgens ons tegelijkertijd een passende publieke verantwoording bij.⁵ Deze werkwijze leidt ertoe dat het straks niet goed mogelijk is de effectiviteit van de programma’s en de mate waarin de bedoelde leerlingen zijn bereikt in kaart te brengen en te evalueren.  
• De monitoring en verantwoording van de resultaten: de jaarverslagen gaan beperkt in op de resultaten van de coronacrisismaatregelen. Voor een deel omdat het nog te vroeg is om hierover een uitspraak te kunnen doen. Positief is dat ministers rapporteren over het bereik van maatregelen zoals de NOW, de TOGS en TVL en dat zij het CBS hebben gevraagd om relevante gegevens te verzamelen en analyseren. In algemene zin blijkt uit ons onderzoek dat bedrijven die TOGS hebben ontvangen een financieel slechtere uitgangspositie hadden dan de bedrijven die geen TOGS hebben ontvangen: het omzetverlies in het tweede kwartaal van 2020 was hoger en de liquiditeit en solvabiliteit (in 2018) waren lager bij ontvangers van de TOGS dan bij de bedrijven die geen steun hebben ontvangen. Daaruit blijkt dat de TOGS niet alleen de meest getroffen bedrijven bereikt maar lijkt ook in ieder geval voor de kleinste bedrijven, doeltreffend te zijn als tegemoetkoming in de vaste lasten tijdens de coronacrisis. Voor de grootste bedrijven is dit minder het geval.

³ _{Waarbij soms ook eerst nog geld van het ene naar het andere begrotingshoofdstuk wordt geboekt.}

⁴ _{Laboratoriumkosten van coronatesten die door GGD’en zijn afgenomen worden gefinancierd uit het Openbare Gezondheidszorg-budget. Dit wordt beheerd door het RIVM en gefinancierd uit de VWS-begroting. Laboratoria dienen hun declaraties direct in bij het RIVM (een formulier waarop ze per datum opgeven hoeveel testen ze hebben gedaan). Uitgaande van circa 5,5 miljoen testen in 2020 gaat het om circa € 360 miljoen laboratoriumkosten (via RIVM). Extra kosten die de GGD’en zelf hebben gemaakt vanwege corona (o.a. bron- en contactonderzoek, afnemen van testen) declareren ze via het Strategisch Bedrijfsvoeringsoverleg GGD-en (SBOG) bij de minister van VWS. Het SBOG is de financiële organisatie waarin VNG en GGD’en overleggen over bekostiging van GGD’en.}

⁵ _{Zie onze brief Aandachtspunten bij het Nationaal Programma Onderwijs}

Gebruik van sociaal-economische steunmaatregelen

Uit CBS-gegevens blijkt dat in 2020 in totaal circa 573 duizend bedrijven gebruik hebben gemaakt van ten minste 1 steunmaatregel (peildatum eind december 2020). Dat is 31% van het totale aantal bedrijven.

In de ontwikkeling van de toegekende aanvragen per week in 2020 zijn het verloop van de pandemie en de bijbehorende maatregelen duidelijk terug te zien.

Aantal en bedrag totaal

Bedrijven maken vooral gebruik van de Tozo, TOGS, NOW en het uitstellen van belastingbetaling. Met de NOW is ook volgens de gegevens van het CBS het meeste publieke geld gemoeid. Bij de maatregel belastinguitstel gaat het niet om uitgaven, maar om het bedrag aan verschuldigde belastingen waarvoor uitstel is verleend. Voor de gedetailleerde uitgaven aan de Tozo, die uit gemeentelijke administraties moeten komen, beschikte het CBS in het voorjaar van 2021 nog niet over alle benodigde gegevens.

Slot

Na het verschijnen van de Voorjaarsnota (juni 2021) publiceren we de volgende editie van de Coronarekening. We voegen dan de bijgewerkte gegevens over de begrote uitgaven voor 2021 toe.