Gevolgen groot, opbrengsten onbekend - Onderzoek naar de anti-witwasaanpak in de bankensector

Witwassen is een groot maatschappelijk probleem. Elke witgewassen euro is verdiend met criminele handelingen. Een crimineel kan bijvoorbeeld een pand kopen met geld dat hij heeft verdiend via drugshandel. Zodra hij het pand verkoopt, lijkt het eerlijk verdiend geld. Volgens schattingen wordt er jaarlijks € 15 tot € 20 miljard witgewassen in Nederland. Bankrekeningen zijn een belangrijke schakel voor criminelen om geld wit te wassen. 

Het is belangrijk dat witwassen effectief en efficiënt wordt aangepakt. Oftewel: witwaspraktijken bestrijden, zónder dat onschuldige burgers en bedrijven de dupe worden van een aanpak die onvoldoende werkt in de praktijk. Een effectieve en efficiënte aanpak van witwassen moet risicogebaseerd zijn: de keuze voor controles en maatregelen is gebaseerd op inzichten in het daadwerkelijke risico op witwassen en de financiële omvang daarvan. Uit dit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat van een effectieve en risicogebaseerde aanpak onvoldoende sprake is. 

Gevolgen groot

De Algemene Rekenkamer heeft voor dit onderzoek onder andere gekeken naar hoe de anti-witwasaanpak in de bankensector in de praktijk uitpakt voor drie groepen: ‘politically exposed persons’ (PEP’s, in dit onderzoek met name oud-politici en oud-rechters), religieuze instellingen en horecaondernemers. PEP’s en religieuze instellingen (met name moskeeën en migrantenkerken) zeggen vaak te maken te hebben met ingrijpende controlemaatregelen. Als gevolg hiervan kunnen ze geen rekening openen, wordt hun rekening opgezegd, of kunnen ze bijvoorbeeld geen geld overmaken naar familie of bedrijven in andere landen. Ondervraagden geven aan de onderzoeken als te belastend te ervaren, bijvoorbeeld omdat bij PEP’s ook hun gezinsleden worden onderzocht. Die ervaren belasting geldt weer niet voor de meeste horecaondernemers, terwijl ook dit een hoog-risicosector is voor witwassen. 

Meldingen van ongebruikelijke transacties door banken bij de FIU gaan relatief vaak over personen met een buitenlands klinkende achternaam, namelijk 61,8% van de door de Algemene Rekenkamer onderzochte meldingen. Dit staat niet in verhouding tot het aantal mensen met een migratieachtergrond in Nederland. Dit kan een aanwijzing zijn voor discriminatie, maar dat hoeft niet automatisch zo te zijn. Bij arbeidsuitbuiting kunnen bijvoorbeeld vaker arbeidsmigranten betrokken zijn. Wij konden in dit onderzoek niet vaststellen of de oververtegenwoordiging van buitenlands klinkende namen verklaard kon worden.

Uit onderzoek onder religieuze instellingen geven vooral moskeeën aan dat zij naar het doel en de herkomst van hun transacties worden gevraagd, zelfs als het niet om contante gelden of buitenlandse transacties ging. Dat was niet het geval voor bevraagde katholieke en protestantse kerken. De Algemene Rekenkamer ziet in het voorgaande aanwijzingen voor discriminatie. De minister van Financiën is in 2022 ook al op de hoogte gebracht over signalen van discriminatie in de bancaire sector en monitort dit jaarlijks. Ook DNB spreekt over discriminatie in de bancaire sector in haar onderzoeken. 

Als de anti-witwasaanpak aantoonbaar werkt en op risico’s is gebaseerd kan dat een rechtvaardiging zijn om onderscheid tussen groepen burgers en bedrijven te maken. Er is echter geen inzicht in de effectiviteit van de anti-witwasaanpak, waarmee niet is vast te stellen dat dit onderscheid gerechtvaardigd is. 

Inzicht in effectiviteit ontbreekt

Het is namelijk niet duidelijk of de toenemende controles door banken ook daadwerkelijk bijdragen aan het voorkomen en opsporen van witwassen. Het ontbreekt op verschillende vlakken aan inzicht bij de betrokken partijen. Zo worden er geen evaluaties uitgevoerd naar de resultaten door de ministers en DNB. Op basis van het onderzoek bij de FIU is ook niet goed te zeggen welk aandeel van het totaal aantal meldingen witwassen betreft, of wat de werkelijke financiële omvang daarvan is. En het is sowieso heel ingewikkeld om te bewijzen dat witwassen is voorkomen. 

Duidelijke en volledige meldingen door banken dragen bij aan het opsporen van witwassen. Om inzicht te krijgen in de effectiviteit van anti-witwascontroles onderzocht de Algemene Rekenkamer  de kwaliteit van meldingen door banken. Deze kwaliteit verschilt tussen banken. FIU toetst de kwaliteit echter niet. En DNB kijkt in haar toezicht op banken niet naar de kwaliteit van meldingen. 

Lasten voor banken nemen toe

Niet alleen groepen burgers dragen de lasten als gevolg van de anti-witwasaanpak. Banken geven aan in 2021 € 1,16 miljard aan kosten te maken voor de Wwft. In 2024 is dit circa € 1,6 miljard. De negen banken die voor dit onderzoek zijn bevraagd, zetten in dat jaar 13.000 fte in om witwassen te bestrijden. DNB deelt informatie over de lasten voor banken niet met de minister van Financiën. De minister heeft ook niet op een andere manier inzicht in de lasten van de naleving van de Wwft. 

Conclusies en aanbevelingen

Onze hoofdconclusie is dat de huidige anti-witwasaanpak onvoldoende effectief en efficiënt is. Er zijn veel en ingrijpende anti-witwascontroles en er is weinig inzicht in de resultaten van die controles. Er wordt weinig gedaan om dat inzicht wel te krijgen. Dat vinden we een gemiste kans, want dat inzicht is nodig voor een risicogebaseerde aanpak. Het gevolg is dat de huidige aanpak ingrijpend is, zeker voor sommige groepen burgers en bedrijven waarvan niet bekend is of zij daadwerkelijk een groter risico vormen. We zien in ons onderzoek aanwijzingen voor discriminatie. 
We zien in de werkzaamheden van alle betrokken partijen mogelijkheden om de effectiviteit en efficiëntie van de anti-witwasaanpak te verbeteren. We bevelen de ministers van Financiën en JenV aan om: 

• Voor het einde van het jaar de Kamer te informeren over hoe de anti-witwasaanpak concreet risicogebaseerd wordt ingericht. Dit voornemen is al in 2019 met de Kamer gedeeld. De aangepaste aanpak moet leiden tot inzicht in de effectiviteit en discriminatie voorkomen. 

Een effectieve aanpak van witwassen staat of valt met de kwaliteit van meldingen. Er zijn grote verschillen in de kwaliteit van meldingen van banken aan de FIU. DNB en de FIU kijken in de praktijk niet naar de kwaliteit van meldingen door banken. We bevelen DNB en de FIU aan:

• In hun (gezamenlijke) werkzaamheden meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van meldingen door banken. 
• Beter gebruik te maken van moderne analysetechnieken. DNB kan door betere data-analyse zicht krijgen op de uitwerking van de anti-witwasaanpak op banken en hun klanten. De FIU kan daarmee belangrijke meldingen van banken prioriteren en beter zicht krijgen op witwasfenomenen. 

Vooruitblik: toekomstige Europese regels en rekenkameronderzoek

Banken moeten in Nederland laagdrempeliger melden dan in andere Europese landen. In 2027 treedt nieuwe Europese regelgeving in werking waardoor deze afwijking in de Nederlandse wet- en regelgeving verdwijnt. Er wordt ook een nieuwe Europese instantie opgericht om vanaf 2028 het toezicht op geselecteerde financiële instellingen uit te voeren. 

Later dit jaar publiceren wij samen met andere rekenkamers van EU-lidstaten een rapport waarin we dit onderzoek in een Europees perspectief plaatsen. We gaan in deze parallel audit in op mogelijke problemen voor onze controle op de anti-witwasaanpak die samenhangen met de komst van deze Europese instantie. Daarnaast laten we verschillen en overeenkomsten in de anti-witwasaanpak van verschillende landen zien. 

Heeft u feedback over dit onderzoek?

Wij heten alle feedback op onze onderzoeken van harte welkom. Wat vindt u van dit rapport? Heeft u er vragen over of heeft u behoefte aan nadere uitleg? Mail ons dan op feedback@rekenkamer.nl. We nemen alle e-mails in overweging en zullen ze met zorg behandelen.