Om van fossiele energie over te kunnen stappen naar duurzame vormen van energie beoogt het beleid van de minister van KGG (Klimaat en Groene Groei) de totstandbrenging van productie, transport en gebruik van waterstof. in 2023 gaf de minister van KGG aan staatsdeelneming Gasunie/HNS de opdracht om een waterstofnetwerk aan te leggen en te beheren. Gasunie/HNS is een dochteronderneming van Gasunie waarvan de minister van Financiën 100% aandeelhouder is. Niet alleen de productie van groene waterstof en het afnemen van waterstof door bedrijven wordt gestimuleerd met subsidies. De minister besloot in 2023 eveneens een subsidie van maximaal € 750 mln te verstrekken aan Gasunie/HNS. Dit is bedoeld om het kip- ei probleem dat investeringen in een waterstofnetwerk enerzijds en afnemers van waterstof anderzijds op elkaar blijven wachten, te verminderen. Het doel was om een landelijk netwerk te bewerkstelligen dat het vervoer van duurzame waterstof naar vijf industrieclusters mogelijk maakt. Het netwerk van ongeveer 1200 km moet in 2030 gereed zijn.
De subsidie beoogt om bouwer en beheerder Gasunie/Hynetwork Services (HNS) te compenseren voor de aanloopverliezen. Deze ontstaan door onvoldoende vraag naar transportcapaciteit, waardoor in de beginfase de inkomsten voor Gasunie/HNS nog niet alle gemaakte kosten dekken. Als het netwerk eenmaal is aangelegd is het de bedoeling dat het netwerk na 2033 kostendekkend opereert. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer laat zien dat het aannemelijk is dat deze subsidie onvoldoende is om het volledige netwerk te laten realiseren.
Minister van KGG subsidieert aanleg waterstofnetwerk
Een grootschalige markt voor (groene) waterstof komt niet tot stand zonder transportnet, en een transportnet komt niet tot stand zonder vraag naar transport vanuit de markt. Er is hier sprake van een marktfalen, omdat de markt niet vanzelf de gewenste uitkomst bereikt. Deze vorm van marktfalen staat bekend als een kip-eiprobleem. De minister wil het marktfalen oplossen door de aanleg van het netwerk te subsidiëren. De Europese Commissie staat dit bij een DAEB toe, maar verbindt daar wel een aantal voorwaarden aan, waaronder dat de subsidie niet hoger is dan nodig.
De subsidie is bedoeld om de aanloopverliezen van Gasunie/HNS af te dekken. Aanloopverliezen zijn de verliezen die ontstaan door onvoldoende vraag naar transportcapaciteit waardoor in de beginfase de inkomsten (uit de transporttarieven) nog niet alle gemaakte kosten dekken. De aanloopverliezen die de minister met de subsidie dekt bestaan o.a. uit voorbereidingskosten, afschrijvingskosten en operationele kosten. Hierbij geldt een maximum van € 750 miljoen. Bij het subsidiebesluit in 2023 ging de minister uit van een netwerk dat € 1,5 miljard kost, in 2031 gereguleerd en volledig operationeel is en vanaf dat jaar jaarlijks 3-4 GW aan waterstof vervoert.
Uit ons onderzoek blijkt dat Gasunie/HNS bij de subsidieaanvraag in 2023 de totaal benodigde verliescompensatie op € 857 miljoen raamde, € 107 miljoen meer dan de beschikbare subsidie. Hierdoor blijkt dat de grens van de beschikbare middelen van begin af aan nadrukkelijk in zicht was. In 2025 blijkt dat de geraamde kosten van het netwerk stijgen naar € 3,8 miljard en het transportvolume lager is dan verwacht. Hierdoor is het aannemelijk dat de verliescompensatie de grens van de beschikbare € 750 miljoen subsidie fors overschrijdt. Gasunie/HNS schat de totale benodigde verliescompensatie op € 2,5 miljard (bij ongewijzigde afspraken), dat is € 1,8 miljard meer dan de minister maximaal beschikbaar heeft gesteld, zie figuur 2. Volgens deze raming zouden de aanloopverliezen daarmee 3 keer zo hoog uitvallen.
Hoog risico voor de schatkist: in 2025 blijken verwachte (aanloop) verliezen 3 x zo hoog als beschikbare subsidie
Bedragen in miljoenen euro's
Wij concluderen dat de subsidie niet doeltreffend is aangezien het aannemelijk is dat de € 750 miljoen onvoldoende is om de verwachte aanloopverliezen te dekken én het landelijke netwerk niet volledig aangelegd is in 2030. De verwachte aanloopverliezen vormen een substantieel financieel risico voor de rijksoverheid. Het is aan de minister van KGG en de minister van Financiën om dit risico te beheersen. De gesprekken over een oplossing hierover lopen nog.
Onze aanbevelingen
Onderweg naar klimaatneutraliteit in 2050 staan nog een aantal grote projecten op stapel waar het Rijk bij de realisatie een actieve rol heeft, zoals bij de opslag van waterstof (Hystock), het afvangen en opslaan van CO2 (het project Aramis), warmtenetten (EBN) en kernenergie. Deze projecten zijn ambitieus, mikken op grote veranderingen en kennen significante onzekerheden, zeker in een vroeg ontwerpstadium. Wanneer de minister van KGG deze projecten ondersteunt verwachten wij dat de minister zicht heeft op de onzekerheden, en deze zo goed mogelijk beheerst. Dit geldt voor zowel potentiële mee- als tegenvallers.
Aanbevelingen voor de minister van KGG
Voer bij grote projecten vóór het moment van subsidietoekenning zorgvuldig onderzoek uit naar de financiële risico’s en betrek nadrukkelijk de verdeling van de financiële risico’s tussen het Rijk en de betrokken ondernemingen bij de onderbouwing van de WACC.
Volg ná de subsidietoekenning de ontwikkeling van de businesscase en informeer de Tweede Kamer periodiek over de (potentiële) mee- of tegenvallers, zowel op financieel als technisch gebied.
Aanbeveling voor de ministers van KGG en Financiën
Maak keuzes over de toekomstige ontwikkeling (en financiering) van het waterstofnetwerk en betrek alle partijen daarbij.
Heeft u feedback over dit onderzoek?
Wij heten alle feedback op onze onderzoeken van harte welkom. Wat vindt u van dit rapport? Heeft u er vragen over of heeft u behoefte aan nadere uitleg? Mail ons dan op feedback@rekenkamer.nl. We nemen alle e-mails in overweging en zullen ze met zorg behandelen.