Het parlement krijgt onvoldoende informatie over belastingontvangsten om haar controlerende taak uit te voeren. De verantwoording over de jaarlijkse belastingontvangsten (301,6 miljard euro volgens de Miljoenennota 2026) is verspreid over diverse jaarverslagen en mist toelichting. Dat maakt het moeilijk voor het parlement om de resultaten van belastingmaatregelen te zien. Met het risico dat kansen blijven liggen om het belastingstelsel doeltreffender, doelmatiger en eenvoudiger te maken. In dit onderzoek doet de Algemene Rekenkamer concrete aanbevelingen om de informatievoorziening te verbeteren.
Het budgetrecht is een essentieel recht van het parlement. Dit recht betreft niet alleen de uitgaven, maar ook de ontvangsten. De ontvangsten van het Rijk bestaan voor het grootste deel uit belastingontvangsten. Volgens de Miljoenennota 2026 gaat het in 2026 om een totaalbedrag van € 301,6 miljard aan belastingen, naast € 149,8 miljard aan premies sociale verzekeringen. Het parlement autoriseert vooraf en heeft achteraf recht op informatie om zijn controlefunctie te kunnen vervullen. Hiervoor is een goede verantwoording over de belastingopbrengsten in de jaarverslagen noodzakelijk. De minister van Financiën is daarvoor verantwoordelijk.
Geen inzichtelijke en eenduidige verantwoording
De bestaande verantwoording over de belastingopbrengsten is niet inzichtelijk, omdat de verantwoording is verspreid over verschillende jaarverslagen en begrotingsartikelen. Ook wijkt de verantwoording van de belastingopbrengsten af van Rijksbegrotingsvoorschriften. Daardoor ontbreekt relevante beleidsinformatie.
Verspreide verantwoording van de belasting- en premieopbrengsten
Bovenstaande figuur illustreert de verspreide verantwoording van de belasting- en premieontvangsten. In het Financieel Jaarverslag Rijk 2024 wordt € 283.808 miljoen aan belastingontvangsten en € 133.174 miljoen aan ontvangen premies sociale verzekeringen verantwoord (op kasbasis). De ontvangen premies sociale verzekeringen lopen niet over de Rijksrekening. Van de totale belastingopbrengsten van € 283.808 miljoen wordt € 235.914 miljoen verantwoord in het Jaarverslag van het ministerie van Financiën, € 43.836 miljoen in het Jaarverslag Gemeentefonds, € 3.954 miljoen in het Jaarverslag Provinciefonds en € 104 miljoen wordt verantwoord in het Jaarverslag BES-fonds. In het Jaarverslag van het ministerie van Financiën wordt het totaal van € 235.914 miljoen verspreid verantwoord onder artikel 1 Belastingen, artikel 6 Btw-compensatiefonds en artikel 9 Douane. Onder artikel 1 Belastingen wordt € 213.262 miljoen verantwoord, onder artikel 6 Btw-compensatiefonds € 4.485 miljoen en onder artikel 9 Douane wordt € 18.167 miljoen verantwoord.
Artikel 1 Belastingen betreft maar een deel van de belastingontvangsten
Het parlement krijgt beperkt informatie over de grondslagen van de belastingopbrengsten, terwijl die informatie wel beschikbaar is. Bijvoorbeeld de opbrengsten van de inkomstenbelasting; deze bestaan uit belasting op inkomen uit werk én belasting op inkomen uit vermogen. In de informatie die het parlement over inkomstenbelasting krijgt, wordt alleen een totaalbedrag vermeld. Daardoor is niet duidelijk welk deel van de belastingopbrengsten is geheven over welk type inkomen. Een mogelijke lastenverschuiving van belastingheffing op vermogen naar arbeid blijft zo buiten beeld. Dat er meer mogelijk is laat de Rekenkamer zien in haar rapport.
Meer inzicht in de uitsplitsing van de inkomstenbelasting is mogelijk
Deze figuur laat zien dat er mogelijkheden zijn om de inkomstenbelasting nader te specificeren. Ten behoeve van meer informatie over de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting is specificatie mogelijk naar ‘boxen’ en ‘inkomenscategorieën’. De cijfers in de figuur zijn afkomstig van de aangiftedata van het jaar 2022. Op basis van deze gegevens is het inkomen in box 1 het hoogst. Het inkomen in box 1 bedraagt € 463 miljard, het inkomen in box 2 bedraagt € 21 miljard en het inkomen in box 3 bedraagt € 14 miljard. Dit zijn de bedragen na aftrek van de ‘persoonsgebonden aftrek’ (PGA). Binnen deze boxen is nadere specificatie van de heffingsgrondslag mogelijk naar inkomenscategorieën. In de figuur is verdere specificatie van de heffingsgrondslag naar inkomenscategorieën weergegeven van het inkomen uit werk en woning (box 1). Box 1 bestaat onder meer uit de volgende inkomenscategorieën: ‘winst uit onderneming’ (€ 39 miljard), ‘loon’ (€ 441 miljard), ‘resultaat uit overige werkzaamheden’ (€ 3,5 miljard), ‘periodieke uitkeringen en verstrekkingen’ (€ 0,5 miljard), ‘inkomsten uit eigen woning’(- € 14,6 miljard), ‘uitgaven voor inkomensvoorzieningen’ (- € 2,5 miljard) en de ‘persoonsgebonden aftrek’. Verder is in de figuur nog een correctie van € 1,5 miljard te zien vanwege inkomsten die elders belast zijn of waarbij sprake is van vrijgestelde internationale organisaties. De totale persoonsgebonden aftrek kan ook nader worden gespecificeerd. De persoonsgebonden aftrek bestaat uit (jaar 2022): ‘uitgaven voor weekendbezoek van ernstig gehandicapten van 21 jaar of ouder’ (- € 0,01 miljard), ‘studiekosten of andere scholingsuitgaven’ (- € 0,1 miljard), ‘persoonsgebonden aftrek over vorige jaren’(- € 0,2 miljard), ‘betaalde alimentatie’ (- € 0,5 miljard), ‘specifieke zorgkosten’, (- € 1,2 miljard) en giften (- € 1,5 miljard). De verschillende kleuren (blauw, lichtblauw, donkergrijs, grijs en lichtgrijs) in de figuur zijn uitsluitend bedoeld om de verschillende inkomenscategorieën duidelijk weer te geven.
De opbouw van de inkomstenbelasting van 2022 in belastinggrondslagen (boxen en inkomenscategorieën) geeft gedetailleerdere beleidsinformatie.
Juridische risico’s niet in beeld
Op basis van het zogeheten Kerstarrest over box 3 moeten sinds 2022 risico’s van lopende juridische procedures worden vermeld bij de verantwoording. Belastingprocedures zijn hiervan echter uitgezonderd op basis van fiscale geheimhouding (artikel 67 van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen), terwijl juist deze juridische procedures geregeld leiden tot flink lagere ontvangsten. De box 3-arresten uit 2021 en 2024 leidden bijvoorbeeld tot een geraamde tegenvaller voor de schatkist van meer dan 15 miljard euro. Er is geen goede reden om juridische risico’s voor fiscale procedures niet te vermelden. In reactie op dit rapport erkent de minister dit ook.
Verantwoording wijkt af van internationale standaarden
De Nederlandse comptabele voorschriften gaan voor de verantwoording uit van de kasbasis, waardoor belastingopbrengsten worden verantwoord in het jaar dat de belastingen daadwerkelijk zijn ontvangen. Deze wijze van verantwoorden wijkt af van internationale standaarden, die de transactiebasis als uitgangspunt hebben. Transactiebasis betekent dat belastingopbrengsten worden verantwoord in het jaar dat de belastbare feiten plaatsvinden. Nederland kan niet volstaan met een verantwoording van de belastingontvangsten op kasbasis. Als lid van de Europese Monetaire Unie (EMU) moet Nederland namelijk ook cijfers op EMU-basis presenteren. Als verantwoording op transactiebasis zou plaatsvinden, is het niet nodig om afzonderlijk EMU-bedragen op te nemen. Als de standaarden correct worden toegepast, voldoet de informatie op transactiebasis ook als informatie op EMU-basis.
Meer inzicht nodig in doelen en resultaten van belastingbeleid
Voor een goede controle op de belastingopbrengsten is een deugdelijke verantwoording over de behaalde doelen na afloop van een begrotingsjaar nodig. Voor de verantwoording over het gevoerde belastingbeleid zijn allereerst doelen nodig. Dit geldt zowel voor het bestaande fiscale beleid als voor nieuwe belastingmaatregelen, ofwel nieuw beleid. In de begroting is alleen een opbrengstdoel van de belastingen vermeld bij het betreffende begrotingsartikel. Andere mogelijke doelen ontbreken, bijvoorbeeld de gewenste verdeling over verschillende grondslagen en doelgroepen. Als gevolg hiervan legt de minister van Financiën ook geen verantwoording af over bijvoorbeeld de inzet van belastingen voor het (her)verdelen van de lasten over verschillende groepen burgers en bedrijven via verschillende typen belastingen. Er is ook geen jaarlijkse verantwoording over de realisatiecijfers van belastingmaatregelen.
Een verbeterde verantwoording over de belastingopbrengsten is wenselijk en mogelijk. Wij doen in dit rapport concrete suggesties om de verantwoording over de belastingontvangsten eenduidiger en inzichtelijker te maken. Ook bevelen we aan om in de verantwoording meer informatie op te nemen over doelen en resultaten van de belastingheffing. Met die informatie kan de Kamer ook het sluitstuk van het budgetrecht uitoefenen: controleren of de resultaten van het belastingbeleid in lijn zijn met de doelstellingen of dat bijsturing noodzakelijk is.