Seminar over rechtvaardigheid in het klimaatbeleid - Toespraak

Toespraak | 05-06-2025

Dames en heren,

Publieke verantwoording is een essentieel onderdeel van het democratische beleidsvormingsproces. Zeker in een transitie waar uitkomsten vooraf lastig te voorspellen zijn, helpt publieke verantwoording om achteraf – als de effecten van beleid zichtbaar zijn – de keuzes uit te leggen. Door met elkaar over de uitkomst van maatregelen in gesprek te gaan kunnen we leren en bijsturen. Binnen de Rekenkamer doen we dit – zoals collegelid Barbara Joziasse al noemde – al meer dan 200 jaar op het gebied van rechtmatigheid en ongeveer 50 jaar op het gebied van doelmatigheid.

Het WRR-rapport van 2 jaar geleden en de positieve reactie daarop van de toenmalige minister van Klimaat was voor de onderzoekers binnen het programma Energietransitie van de Algemene Rekenkamer aanleiding om nóg een keer naar een aantal van onze rapporten te kijken. Maar dan voor de rechtvaardigheidsprincipes die WRR onderscheidt én de procedurele rechtvaardigheid. Hiermee markeren wij – binnen de Algemene Rekenkamer – dat wij 5 jaar lang extra aandacht hebben besteed aan de energietransitie. Het is overigens allesbehalve het einde van Rekenkameronderzoek naar de energietransitie, daar gaan we gewoon mee verder.

De onderzoeken die wij nog eens nader hebben bekeken staan op de flyer met QR-codes. Het gaat om 5 onderzoeken, namelijk:

• Wind op Zee; 
• Geothermie; 
• CO2-opslag onder de Noordzee; 
• Warmtefonds en; 
• Warmtenetten.

De betrokken onderzoekers hebben voor de 5 onderzoeken gekeken:

• Welk principe is in het onderzochte beleid gehanteerd bij de verdeling van kosten en baten?

en

• Is de keuzes ook expliciet gemaakt in de beleidsvoorbereiding en/of de besluitvorming?

Ik laat nu voor ieder van de 5 onderzoeken zien wat onze belangrijkste bevindingen zijn over de rechtvaardigheidsprincipes en de procedurele rechtvaardigheid.

In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek dat we in mei vorig jaar publiceerden, hebben we onderzoek gedaan naar hoe de rijksoverheid de schaarse ruimte verdeelt over marktpartijen die windparken op zee willen bouwen. De casus was het windpark Hollandse Kust West.

Het verdelingsbeginsel “het grootste nut” zien wij duidelijk terug. Marktpartijen zijn beoordeeld op een aantal aspecten die ervoor moeten zorgen dat windparken op zee maximaal worden benut. In de samenwerking tussen de ministeries zagen we dat het Ministerie van Financiën het belang van de schatkist vertegenwoordigde en het Ministerie van EZK het belang van de Klimaatdoelen.

Terugkijkend zijn we zeer positief over de procedurele rechtvaardigheid bij de ruimteverdeling van windparken op zee.

• Betrokken partijen zijn geconsulteerd in het Noordzeeoverleg en later zijn tafels georganiseerd in het kader van het Programma Noordzee. 
• Voor zover wij konden nagaan zijn de belangen van de verschillende partijen ook afgewogen.
• Wél vinden we, en dat hebben we ook opgenomen in ons rapport, dat de minister de achterliggende belangenafwegingen meer aandacht had mogen geven in de verantwoording aan het parlement.

In 17 juni 2021 publiceerden we ons onderzoek naar geothermie. We onderzochten of de rijksoverheid voldoende rekening houdt met de bescherming van ondergrondse drinkwaterbronnen in het beleid en bij de vergunningverlening voor geothermie.

We zagen dat de rijksoverheid stuurt op maximale, doelmatige ontwikkeling van geothermie waaraan geothermiebedrijven ook best mogen verdienen. Geothermieprojecten worden gesubsidieerd via de SDE-regeling. Daar geldt het verdelingsprincipe “het grootste nut”. Maar niet maximaal, want alleen de meest kosteneffectieve toepassingen krijgen subsidie. Het moet wel doelmatig.

Ook zien we het verdelingsprincipe “bestaande rechten” terug. Wanneer een bedrijf investeert in een proefboring en een geothermiebron vindt, wordt de exploitatievergunning ook aan dit bedrijf verleend.

In ons rapport gaan we in op een aspect van de procedurele rechtvaardigheid, namelijk of alle belanghebbenden zijn betrokken en of hun belangen op een eerlijke manier zijn afgewogen. Wij constateerden dat dit in de praktijk niet het geval was. Provincies, gemeenten en waterschappen mochten de minister van EZK adviseren over het al dan niet verlenen van een vergunning voor geothermie, maar weten niet altijd hoe en wanneer zij dit het beste kunnen doen. Hierdoor blijven drinkwaterbelangen buiten beeld bij de beleidsontwikkeling en de vergunningverlening. Omdat het afwegingskader voor geothermie versus drinkwater onduidelijk is, kunnen belangen niet op een goede manier worden afgewogen. Daardoor is er sprake van onduidelijke prioritering van belangen in de ondergrond.

In maart 2024 publiceerden we ons onderzoek naar de verwachte doelmatigheid van de opslag van CO2 onder de Noordzee. Dit is in een onderzoek naar de verwachte kosten en baten van het opslaan van CO2 voor de betrokken partijen.

Dat zijn

• de bedrijven die de CO2 aanleveren,
• het consortium Porthos, dat bestaat uit 3 staatsdeelnemingen die de CO2 opslaan, en 
• het Rijk, dat de SDE-subsidie verstrekt.

Het verdelingsbeginsel “grootste nut” is uitgangspunt van de SDE-subsidie die de overheid hierbij inzet. Het Rijk beoogt maximale CO2 reductie met zo weinig mogelijk uitgaven voor de schatkist. Omdat er voor weinig subsidiegeld veel CO2 wordt opgeslagen hebben wij de opzet van het Porthos-project als doelmatig beoordeeld.

Het onderzoek raakt aan een belangrijke voorwaarde van procedurele rechtvaardigheid, namelijk dat vooraf inzicht is in de verdeling van de kosten en baten. Dat was hier niet het geval. Voorafgaand aan het subsidiebesluit door de minister is er geen scenario-studie gemaakt met de verdeling van de kosten, de baten en de risico’s voor betrokkenen. We hebben de minister aanbevolen om voor toekomstige projecten vooraf een integrale analyse van de gehele keten te maken.

In december 2022 publiceerden we het rapport over het Warmtefonds. Het Nationaal Warmtefonds is een instrument bij het verduurzamen van particuliere woningen. Wij hebben de doelmatigheid een aantal verduurzamingsmaatregelen die gefinancierd worden uit dit fonds onderzocht. Denk daarbij aan isolatie, warmtepompen en zonneboilers.

Er zijn volgens ons 2 beginselen die hier de verdeling van de baten bepalen:

Ten eerste “bestaande rechten”. Het Warmtefonds moet namelijk geld beschikbaar stellen aan alle woningeigenaren om de verduurzaming van hun huis te helpen financieren. Huurders zijn uitgesloten. Woningbezit bepaalt de toegang tot financiering uit het fonds.

Het 2e verdelingsbeginsel is “ten gunste van de minstbedeelden”. Tijdens het onderzoek heeft de minister besloten om woningbezitters een lage zgn. 0%-lening beschikbaar te stellen.

Ons onderzoek raakt nauwelijks aan procedurele rechtvaardigheid. Het Warmtefonds is uitvloeisel van het Woonakkoord en het Klimaatakkoord. Wél zien we dat via Kamermoties de minister is opgeroepen er voor te zorgen dat alle woningeigenaren toegang hebben tot het fonds.

Afgelopen februari publiceerden we het rapport “Een koud bad voor warmtenetten”. Het onderzoek gaat over de wisselwerking tussen het aantal woningen waar een warmtepomp wordt geïnstalleerd en het aantal woningen dat op een collectief warmtenet wordt aangesloten.

In het onderzoek zien wij dat het Rijk – als het gaat om het aansluiten op een warmtenet – de keuze voor de warmteoplossing bij de huiseigenaar legt. Het verdelingsbeginsel “eigen verantwoordelijkheid” is volgens ons hier van toepassing. Daarnaast zijn er ook andere verdelingsbeginselen van toepassing, namelijk “behoud minimale ondergrens”, vanwege het maximumtarief voor warmte zoals dat in de voorgestelde Warmtewet is opgenomen.

Daarnaast zien we dat lokaal beleid ook een rol speelt. Sommige gemeenten subsidiëren het vastrecht voor woningbezitters met een laag inkomen. Het verdelingsbeginsel “op basis van draagkracht” is dan van toepassing.

Op basis van de bekeken onderzoeken en wat we weten uit onze onderzoekspraktijk zien wij:

• Dat verdelingsvraagstukken in ieder beleidsdomein voorkomen; 
• De betrokkenheid van het departement soms heel groot is (zoals bij Wind op Zee) en soms klein (zoals bij geothermie en CO2-opslag) 
• Het verdelingsvraagstuk in de Tweede Kamer niet of nauwelijks aan bod komt. Voor ons was dit wel een belangrijk inzicht eerlijk gezegd. Politiek gaat immers toch om het oplossen van verdelingsvraagstukken. Wij hadden niet scherp dat dit in de energietransitie niet zozeer aan bod komt in de Kamer.

In het beleid dat wij hebben onderzocht zien wij dat verschillende verdelingsprincipes worden gehanteerd:

• “Grootste nut” zien we vaak terug. De SDE-subsidie is een belangrijk instrument dat op dit principe is geënt. De SDE-subsidie wordt veel ingezet in de energietransitie. 
• Ook zien we andere principes zoals “bestaande rechten” en “ten gunste van minstbedeelden” terugkomen in het beleid.

Tot slot heb ik 2 aanknopingspunten voor Rekenkameronderzoek:

Het verdelingsprincipe “grootste nut” overlapt met ons doelmatigheidsonderzoek. Het ligt voor de hand dat wij doorgaan met onderzoek naar dit rechtvaardigheidsprincipe.

Procedurele rechtvaardigheid zouden wij goed kunnen toetsen. Net zoals wij de onderbouwing van beleid onderzoeken. Om dit goed te kunnen doen is het voor ons van belang dat duidelijk is waar de procedurele rechtvaardigheid uit bestaat en dat het onderdeel wordt van de beleidsvoorbereiding op de departementen. Er zijn, wat mij betreft, wel voorbeelden te bedenken zoals:

• Het toetsingskader fiscale regelingen uit de Rijksbegrotingsvoorschriften; en
• Het Beleidskompas.

Een standaard gezegde bij de Rekenkamer is dat een goede verantwoording begint bij een goede begroting. Als we vandaag zouden concluderen met zijn allen dat rechtvaardigheid een plaats heeft in de beleidscyclus, dan kunnen we daar vandaag ook een bijdrage aan leveren.