Toespraak collegelid Ewout Irrgang – Inleiding op het thema ‘Kwaliteit van het wetgevingsproces’ bij de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs
De Algemene Rekenkamer op een diner van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs is dat niet vreemd? Wat heeft u als belastingadviseurs nou met de Rekenkamer van doen, vroeg u zich misschien af? Ik kan mij dat goed voorstellen. Onze naamsbekendheid is bijna 100%. Bijna ieder Nederlander heeft wel eens van de Rekenkamer gehoord. Maar als u hem of haar vraagt wat de Rekenkamer dan precies doet, moeten de meeste mensen het antwoord schuldig blijven. Op verjaardagsfeestjes moet ik meestal uitleggen dat wij weliswaar de Rekenkamer heten, maar geen verkiezingsprogramma’s doorrekenen. Misschien weet u meer: de Rekenkamer controleert of publiek geld zinnig, zuinig en zorgvuldig worden uitgegeven. Wij controleren zo gezegd de bonnetjes van de ministeries. Maar uitgeven en de bonnetjes gaat steeds over geld uitgeven. Heel iets anders dan de ontvangsten, zoals wij dat noemen. U spreekt ongetwijfeld liever over belastinginkomsten als Nederlandse Orde van Belastingadviseurs.
Controleren belastinginkomsten
Toch moet u weten dat de rechtsvoorgangers van de Algemene Rekenkamer teruggaan tot de Middeleeuwen. Lang voordat Nederland een onafhankelijk land werd, waren wij onderdeel van het Bourgondische Rijk. Een van hen, Filips de Goede, richtte omstreeks 1443 de Rekenkamer op. Deze was gevestigd in de plaats waar wij nu ook zijn: Den Haag. Zij had als taak om te controleren of de vorst wel kreeg wat hem toekwam aan belastinginkomsten. De Rekenkamer moest dus niet zozeer de uitgaven controleren, daar zorgde de vorst zelf wel voor, maar de belastinginkomsten controleren of de vorst wel zijn deel kreeg. De huidige Algemene Rekenkamer stamt uit 1814. In de Grondwet staat: De Algemene Rekenkamer onderzoekt de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.
Jaarlijks doen wij daarom onderzoek naar bijvoorbeeld de volledigheid van de ontvangsten van het Rijk. Het zijn er meer dan alleen belastinginkomsten: denk aan verkeersboetes, veilingen, premie-inkomsten enzovoort. Jaarlijks doen wij ook onderzoek naar de staat van de bedrijfsvoering van het Rijk. Waaronder ook de Belastingdienst, inclusief de staat van de IT.
Meer onderzoek naar ontvangsten
Omdat we als Rekenkamer meer aandacht wilden besteden aan de ontvangsten, zijn we sinds een jaar of vijf meer onderzoek hiernaar gaan doen. Na 5 jaar aanvullend onderzoek naar belastingheffing is onze conclusie dat bij de fiscale wetgeving en de uitvoering geldt dat eerst de basis op orde moet worden gebracht, voordat tot nieuwe grote wijzigingen in de fiscale wetgeving kan worden besloten. Een pas op de plaats dus. Wij zien dat zowel belemmeringen in de IT-sfeer als capaciteitsproblemen bij de Belastingdienst snelle en ingrijpende hervormingen in de weg staan. Tegelijkertijd – en dat lijkt wat tegenstrijdig - moeten huidige problemen wel zo snel mogelijk worden opgelost, zodat anders eventuele wenselijke of noodzakelijke fiscale hervormingen nog langer uitblijven. Het uitblijven van soms noodzakelijk onderhoud aan de fiscale wetgeving zorgt namelijk weer voor nieuwe problemen in de uitvoering. Een negatieve spiraal, met andere woorden.
Voorbeelden zijn de huidige problemen met de te lang uitgebleven aanpassing van de vermogensrendementsheffing of de achterblijvende aanpak van schijnzelfstandigheid, de u welbekende Wet DBA. Door de daadwerkelijke aanpak van schijnzelfstandigheid jaar op jaar uit te stellen, wordt het in de praktijk steeds lastiger voor de Belastingdienst om geloofwaardig op te treden bij onjuiste kwalificaties van arbeidsrelaties. Ik kom hier zo nog op terug.
Luister naar de uitvoeringspraktijk
Wij vinden het daarom belangrijk dat er goed wordt geluisterd naar de uitvoeringspraktijk bij de Belastingdienst - en natuurlijk andere mensen in de uitvoeringspraktijk, zoals belastingadviseurs - om bestaande uitvoeringsproblemen op te lossen. Belastingadviseurs kunnen daarin een rol vervullen door knelpunten in fiscale wetgeving te signaleren. Ik begreep dat u ook een ‘Commissie knelpunten’ heeft opgericht en een ‘Meldpunt vereenvoudiging belastingwetgeving.’ Volgens mij is dit expliciet niet uw streven. Maar u zult er hopelijk voor waken dat dit geen oude belangenbehartiging in een nieuw jasje wordt. Ik hoop dat dit daadwerkelijk leidt tot een constructieve en evenwichtige bijdrage van de NOB aan het verbeteren van de kwaliteit van de fiscale wetgevingsproces.
Het is daarnaast belangrijk om goed te luisteren naar de uitvoeringspraktijk om bij nieuwe wetgeving nieuwe uitvoeringsproblemen te voorkomen. Wij zien als Algemene Rekenkamer vaker dat problemen ontstaan doordat onvoldoende wordt geluisterd naar de uitvoering. Het rapport ‘Klem tussen balie en beleid’ van de parlementaire ondervragingscommissie begin 2021 rept over gebrekkige kennis over de uitvoeringspraktijk, met name door gebrekkige samenwerking tussen de Tweede Kamer, ministeries en uitvoeringsorganisaties. Gezien de bestaande problemen waarmee de Belastingdienst kampt – zowel qua personele capaciteit als qua ondersteunende IT-capaciteit - geldt dit in sterkere mate bij de Belastingdienst.
Een eerste stap is een serieuze omgang met de uitvoeringstoetsen die de Belastingdienst uitvoert voordat nieuwe fiscale wetgeving wordt ingevoerd. Hier moet beter naar worden geluisterd. Als hoge uitvoeringsrisico’s bijvoorbeeld worden benoemd in een uitvoeringstoets dan zou het goed zijn als het kabinet en de Kamer minder gemakkelijk deze risico’s accepteren.
Zes jaar moratorium
Ik wil graag een concreet voorbeeld noemen uit ons recente rapport over de aanpak van schijnzelfstandigheid door de Belastingdienst. Daarin constateren wij dat dat de mensen die het beleid voorbereiden en bepalen en de mensen die met de uitvoering van het beleid bezig zijn, meer met elkaar in gesprek moeten. Zo was al in 2016 tijdens de invoering van de Wet DBA binnen de Belastingdienst bekend dat het ook met deze wetswijziging lastig was om schijnzelfstandigheid effectief aan te pakken. In de bestaande wet- en regelgeving was het onderscheid tussen werken met zelfstandigen en werknemers te diffuus om zo’n groot onderscheid in fiscale en sociaalrechtelijke behandeling te maken.
Daarnaast was de beschikbare capaciteit bij de Belastingdienst onvoldoende om het probleem echt aan te pakken. Onder grote maatschappelijke druk is al bij de behandeling van de wet het ‘handhavingsmoratorium’ afgekondigd. Aanvankelijk voor slechts een jaar. Maar daarna steeds verlengd. Nu zes jaar later is het nog steeds van kracht. Ook hier zagen wij dat problemen zich verergerden door de kloof tussen uitvoering en beleid. In de politiek werden de problemen gezien als uitvoeringsprobleem, terwijl de praktijk niet uit de voeten kon met de wetgevende kaders. Er werd naar elkaar gekeken voor oplossingen, maar onvoldoende met elkaar gesproken.
Een voorbeeld om dit verder te illustreren. Eind 2019 kreeg de Belastingdienst de mogelijkheid om zogenoemde ‘aanwijzingen’ te geven aan opdrachtgevers. Dit was een soort laatste waarschuwing aan opdrachtgevers om de werkrelaties aan te passen, omdat anders een naheffingsaanslag kan volgen. Terwijl kabinet en Kamer hoge verwachtingen hadden van deze extra handhavingsmogelijkheden, waren binnen de Belastingdienst de verwachtingen juist aanzienlijk lager. Wij constateren in ons rapport van afgelopen april dat de uitvoeringspraktijk bij de Belastingdienst dit juist inschatte. Maar dat hiernaar te weinig is geluisterd.
Naast onze constatering dat er te weinig wordt geluisterd naar de praktijk bij het voorbereiden van wetgeving, constateren wij ook dat uitgangspunten voor goede handhaving in wetgeving ontbreekt. Zo wordt er in de wet geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen zelfstandigen en werknemers, terwijl er grote verschillen zijn in de behandeling van deze groepen. Ook neemt de naleving door belastingplichtigen af als het niet duidelijk is waar men aan toe is en waar men aan moet voldoen. Een moratorium en capaciteitsgebrek bij de Belastingdienst helpen daarbij niet. Integendeel.
Uitblijven van noodzakelijk onderhoud
Dit type bevindingen worden verergerd door het uitblijven van noodzakelijk onderhoud. Bij schijnzelfstandigheid zien wij dat de nalevingsbereidheid afneemt, en dat daardoor de groep belastingplichtigen die je zou willen controleren naar verhouding groter wordt. De handhavingscapaciteit bij de Belastingdienst groeit echter niet evenredig mee. Sterker nog, deze neemt naar verhouding af, waardoor de pakkans verder omlaag gaat.
Een ander voorbeeld waarbij noodzakelijk onderhoud te lang is uitgebleven is de vermogensrendementsheffing (box 3). Dit forfait is lang ongewijzigd gebleven waarmee vanzelf het risico ontstaat dat het niet meer aansluit op de actuele omstandigheden. In 2019 hebben wij in ons onderzoek naar forfaits in het belastingstelsel al gewezen op deze problematiek. Wij constateerden dat de forfaits lang niet zijn geactualiseerd, terwijl de onderliggende parameters voor de forfaits juist wel zijn gewijzigd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ontwikkelingen in de hoogte van de rentestand of aan de gemiddelde levensverwachting. De gerealiseerde forfaits zijn niet aangepast op basis van deze wijzigingen.
De staatssecretaris van Financiën is naar aanleiding van ons rapport uit 2019 diverse onderzoeken gestart naar het actualiseren van forfaits. Hoewel wij de grondigheid van de aanpak waarderen, constateren we tegelijkertijd dat het deze maand exact 3 jaar is na het uitbrengen van ons rapport met die aanbeveling tot actualisering van ongewijzigde forfaits. Dat betekent dat sindsdien de niet geactualiseerde forfaits nog 3 jaar langer niet zijn geactualiseerd, noch zijn onderzocht op hun doelmatigheid. Voor ons als Rekenkamer is dit laatste ook belangrijk. Forfaits zijn immers in de belastingwetgeving geland om doelmatigheidswinst te boeken en moeten ook worden afgewogen tegen andere beginselen van het belastingstelsel, zoals rechtvaardigheid.
Vanuit de Algemene Rekenkamer hechten wij veel waarde aan goede evaluaties, zodat op basis van de ervaring in de praktijk lessen kunnen worden getrokken. Werkt het gevoerde beleid? De opvolging van conclusies uit beleidsevaluaties vormen het begin van een verbetering van de kwaliteit van bestaande en nieuwe wetgeving. Dat is niet anders voor fiscale wet- en regelgeving.
Wildgroei van fiscale regelingen
Een voorbeeld waar de Algemene Rekenkamer constateert dat er niet wordt geleerd uit beleidsevaluaties zijn de fiscale regelingen. Vorig jaar constateerden wij in ons jaarlijks verantwoordingsonderzoek een wildgroei van fiscale regelingen. Het gaat daarbij om kortingen, aftrekposten of verlaagde tarieven. Deze regelingen moeten worden getoetst aan een vast fiscaal toetsingskader, waarbij op zeven vragen een bevestigend antwoord moet volgen voor een positieve evaluatie. Wij zien bij deze regelingen echter te vaak geen onderbouwing van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Op veel vragen uit het toetsingskader moet dan ook een negatief antwoord worden gegeven. Het uitgangspunt is dat zo’n negatieve evaluatie leidt tot afschaffing of aanpassing van de fiscale regeling. De praktijk is echter dat veel fiscale regelingen met een negatieve evaluatie toch onveranderd blijven voortbestaan. Ondertussen maken ze het belastingstelsel wel veel ingewikkelder.
Afgelopen jaar bevalen wij het kabinet daarom aan om flink te snoeien in de wildgroei aan fiscale regelingen. Fiscale regelingen moeten worden geschrapt als uit beleidsevaluaties blijkt dat deze niet doelmatig of doeltreffend zijn. Snoeien in deze regelingen kan de Belastingdienst ontlasten, vereenvoudigt het belastingstelsel en verhoogt de kwaliteit van ons belastingstelsel. Staatssecretaris Van Rij stelt in het begin deze maand uitgebrachte beleids- en uitvoeringsagenda expliciet dat hij dit voornemen gaat opvolgen. Hij verwees daarbij ook expliciet naar de conclusies van de Algemene Rekenkamer. Wij zullen de komende tijd nauwgezet volgen of bij negatieve evaluaties inderdaad de fiscale regeling wordt afgeschaft of versoberd.
Ik kom tot een afronding. Eerst de basis op orde. Dan ingrijpende nieuwe wetgeving. Luister veel beter naar de uitvoeringspraktijk. Dat is de boodschap die ik vanuit de Rekenkamer aan u wil meegeven. De kwaliteit van het wetgevingsproces hangt af van luisteren: goed luisteren naar wat er speelt, of er voldoende capaciteit is, of wetgeving wel ‘past’ op bestaande wet- en regelgeving. Zorg voor goede uitvoeringstoetsen voordat nieuw beleid wordt geïnitieerd en monitor en evalueer vervolgens goed of de wetgeving uitpakt zoals bedoeld is. Goed luisteren. Wist u dat het woord auditor is afgeleid van het Latijnse woord voor luisteraar? Ook wij moeten goed kunnen luisteren. Maar u heeft vanavond naar mij geluisterd. Ik luister daarom graag vanavond verder naar u. Bedankt voor uw aandacht.