Hilversum in beeld

Doelmatigheid bij de publieke omroep

NPO kan zijn wettelijke taak om te zorgen voor doelmatige uitgaven voor omroepprogramma’s niet waarmaken. Jaarlijks ontvangt NPO €850 miljoen aan publieke middelen uit de OCW-begroting, maar de organisatie heeft weinig inzicht of ‘Hilversum’ dat publiek geld doelmatig besteedt. Zo luidt de hoofdconclusie uit onderzoek dat de Algemene Rekenkamer heeft gedaan naar de doelmatigheid bij de publieke omroep.

Het onderzoek richt zich op de relatie tussen kosten en prestaties van de landelijke televisie. Het grootste deel van het programmabudget van de publieke omroep wordt besteed aan televisie.

Hilversum in beeld

De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de doelmatigheid bij de publieke omroep, de NPO. Ieder jaar besteedt de overheid 850 miljoen euro aan de Nederlandse Publieke Omroep. Dit geld moet zinnig, zorgvuldig en zuinig worden besteed.
 
De NPO kreeg in 2016 van de Kamer de opdracht om ervoor te zorgen dat de publieke omroep zoveel mogelijk bereikt voor zo weinig mogelijk geld. Dat betekent: veel kijkers trekken, hoge kwaliteit tonen en inhoud die we als samenleving belangrijk vinden. Slaagt NPO daarin?

NPO bepaalt welke programma’s wanneer op de publieke omroep worden uitgezonden, en geeft de omroepen geld om deze te maken.

Maar omroepen geven dit geld ook aan andere programma’s uit. 
De omroepen delen niet graag details over de werkelijke kosten per programma met de NPO. Daarnaast mag NPO zich niet bemoeien met de inhoud en heeft dus weinig invloed op de prestaties van een programma. Dat maakt het lastig om te bepalen hoe doelmatig het geld besteed wordt. Intern is NPO verdeeld over hoe dit aangepakt kan worden.

Het omroepbestel maakt het moeilijk voor NPO om zijn wettelijke opdracht uit te voeren. En wat NPO wel kan doen, gebeurt nog onvoldoende.

Daarom doet de Algemene Rekenkamer aanbevelingen. NPO kan beter z’n best doen. En de minister regelt dat NPO voor goede televisie kan zorgen, zonder dat belastinggeld verspild wordt.

Geen aantoonbare relatie tussen geld, prestatie en publieke waarde

Omroepen (zoals AVROTROS, EO, WNL en NTR) krijgen per programma geld van NPO, maar kunnen dat zelf weer herverdelen. Dat is een van de redenen waarom NPO weinig zicht heeft of per programma doelmatig met publiek geld wordt omgesprongen.

In de wet is verder onvoldoende rekening gehouden met de inhoudelijke onafhankelijkheid van omroepen. In de uitvoering wordt NPO gehinderd door aarzelingen en verdeeldheid binnen de eigen organisatie over de beste aanpak. Het Commissariaat voor de Media staat op te grote afstand om te beoordelen of NPO deze doelmatigheidsopdracht goed uitvoert.

De kijkcijfers, waardering, kwaliteit van programma’s en het bereik van doelgroepen worden gemeten, maar er wordt niet aantoonbaar een relatie gelegd met het geld voor programma’s - hét verdeelmechanisme voor NPO. Objectieve criteria ontbreken voor het vinden van een juiste balans tussen zuinig omgaan met publieke middelen en het beoogde effect van het media-aanbod. Alleen bij de aanschaf van uitzendrechten voor grote sporttoernooien worden opbrengst en kosten stelselmatig beoordeeld.

Bij omroepen bestaat weerstand: zij geven de koepelorganisatie NPO onvoldoende inzicht in de kosten van hun programma’s. Mede hierdoor beschikt NPO niet over de wettelijk vereiste adequate financiële informatie om te kunnen sturen op doelmatigheid.

Zwakke onderhandelingspositie, ook bij uitbesteden van programma

NPO kijkt niet stelselmatig kritisch naar de kosten van programma’s die langdurig succesvol zijn, zoals Radar, Nieuwsuur, Boer zoekt vrouw, Studio Sport of Kassa. NPO heeft geen sterke positie om lagere kosten bij de omroepen te bedingen. Zo informeerde NPO bij de omroepen wel waarom de talkshows Jinek en Pauw meer geld vroegen, maar bleek niet in staat de kosten naar beneden bij te stellen.

De omroepen geven 35% van hun programmakosten uit aan externe producenten: in 2018 € 193 miljoen. Bij succesvolle programma’s zitten de omroepen bij uitbesteding in een zwakke onderhandelingspositie ten opzichte van deze buitenproducenten. Stijgende uitgaven voor Wie is de mol? illustreren dit. Uitbesteding kan voordelen hebben, maar brengt ook aanzienlijke doelmatigheidsrisico’s met zich mee. Per uitzenduur zijn kosten van uitbestede programma’s gemiddeld veel hoger dan bij eigen producties van omroepen, zonder dat duidelijk is of dergelijke programma’s beter presteren. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer wijst uit dat bijvoorbeeld bij de tv-programma’s College Tour en Floortje naar het Einde van de Wereld de kosten substantieel zijn gestegen toen de productie overging naar een buitenproducent. In het tweede geval naar een bedrijf van de presentatrice zelf. Uitbestedingsconstructies verslechteren bovendien het zicht op het honorarium van presentatoren, ook dit vergroot het risico op ondoelmatigheid.

Opdeling in subgenres is informatiever dan opdeling in domeinen

Opdeling subgenres

Ontwikkeling programmakosten voor parlement gemaskeerd

Hoe programmakosten zich ontwikkelen wordt door een globale indeling in zes genres voor de minister voor Media en de Tweede Kamer, en daarmee voor het publiek, gemaskeerd. De afgelopen jaren daalden de kosten voor de genres ‘expressie’, ‘samenleving’ en ‘amusement’, terwijl die voor ‘nieuws & opinie’ stegen. Niet zichtbaar voor minister en Kamer is dat de laatste stijging alleen opinieprogramma’s betreft. Soms worden cijfers beïnvloed als programma’s van het ene naar het andere genre verhuizen, zoals Heel Holland bakt van ‘amusement’ naar ‘expressie’.

De Algemene Rekenkamer geeft breder inzicht, meerjarig per (sub)genre in absolute kosten, kosten per uur en per kijker.

Wat zijn onze aanbevelingen?

De Algemene Rekenkamer doet aanbevelingen aan de minister voor Media, aan de Raad van Bestuur van NPO en aan het Commissariaat voor de Media voor een betere verantwoording, zowel wat de transparantie over programmakosten betreft als de doelmatigheid bij de publieke omroep te vergroten.

Welke methoden hanteerden wij in ons onderzoek?

Voor dit onderzoek hebben we bij het Ministerie van OCW, NPO, afzonderlijke omroepen en het Commissariaat voor de Media relevante documentatie opgevraagd en bestudeerd over beleidsvoorbereiding, uitvoering en dagelijkse praktijk. Ook spraken we bij die organi­saties met tientallen betrokken functionarissen.  

Om inzicht te krijgen in de programmakosten van de publieke omroep hebben we bij NPO informatie over kosten per programma opgevraagd (2013 - 2018), zowel begrotingen als realisaties. Deze informatie hebben we in verschillende bestanden (verdeeld per omroep en/of per jaar) ontvangen. De data bevatten onder meer gegevens over kijkdichtheid, CCC-code en aanboddomein.

Waarom onderzochten wij de publieke omroep?

De lande­lijke publieke omroep speelt een belangrijke rol in de huidige informatiemaatschappij. De burger moet ervan uit kunnen gaan dat de informatie die NPO op zijn verschillende platforms (televisie, radio, internet, sociale media) aanbiedt betrouwbaar is en niet wordt gestuurd door de politiek. Programma’s moeten in onafhankelijkheid kunnen worden gemaakt en mogen bijvoorbeeld kritiek hebben op de overheid.

De minister van OCW stelt jaarlijks zo’n € 850 miljoen ter beschikking aan de landelijke publieke omroep om zijn maatschap­pelijke opdracht uit te voeren. Daarvoor moet de publieke omroep volgens de wet zorgen voor een toegankelijk, onafhankelijk en gevarieerd media-aanbod van hoge kwaliteit, voor alle groepen in de samenleving. De omroep heeft binnen de wet grote vrijheid. Maar aan die inhoudelijke vrijheid verbindt de wetgever wel een belangrijke voorwaarde: van de publieke omroep wordt verwacht dat er zinnig, zuinig en zorgvuldig omgegaan wordt met het ontvangen budget. De omroep moet een zo groot mogelijke publieke prestatie leveren voor zo min mogelijk geld. Over die opdracht gaat dit rapport. Vandaar twee kernvragen: Waaraan geeft de publieke omroep zijn geld uit? Lukt het NPO de doelmatigheid van de besteding van publieke omroepmiddelen te verbeteren?

Stand van zaken

Het onderzoek is gepubliceerd op 10 december 2019 en toegelicht aan de Tweede Kamer. De minister voor Media (OCW) en de raad van bestuur van NPO en het Commissariaat voor de Media hebben in brieven op de bevindingen gereageerd. Deze reacties zijn gelijktijdig met het rapport gepubliceerd.