Steeds meer geld, maar gaat het ook beter met het onderwijs? Maak duidelijke afspraken
Barbara Joziasse is collegelid van de Algemene Rekenkamer
Als ouder, schooldirecteur, onderwijzer of leerling kun je er buikpijn van krijgen: het gaat niet goed met het onderwijs op basisscholen en in het voortgezet onderwijs. Een ontwikkeling die al diverse jaren gaande is. PISA-scores van de OESO hebben eenieder afgelopen december nog eens hardhandig wakker geschud: de leesvaardigheid van Nederlandse leerlingen is inmiddels slechter dan in vrijwel alle andere Europese landen.
Helaas zijn er meer zorgen. Zo stelde de Onderwijsraad in september dat de lerarentekorten in beide onderwijssectoren hardnekkig zijn en wellicht de komende jaren niet afnemen.
Het kabinet reageerde in de afgelopen jaren met het open zetten van de geldsluizen. Daarbovenop stelde de minister vanwege de opgelopen leerachterstanden na de coronacrisis in 2021 voor beide onderwijssectoren eenmalig € 5,8 miljard beschikbaar. En meer recent heeft het inmiddels demissionaire kabinet in 2023 via een masterplan € 1 miljard per jaar beschikbaar gesteld voor taal, rekenen en burgerschap.
Nog nooit ging er in zo’n korte tijd zoveel extra geld naar onderwijs.
Effect extra onderwijsgeld ongewis
Schoolbesturen krijgen jaarlijks een vast bedrag (zogenoemde lumpsumfinanciering) en mogen zelf beslissen waar ze dit geld aan uitgeven. Het is een tamelijk jonge trend dat ministers bovenop de reguliere financiering van scholen, de onderwijsbesturen extra gelden geven via allerhande subsidies. Zoals subsidies om achterstanden in te halen en basisvaardigheden weer op niveau te krijgen. Het aantal subsidieregelingen voor basis- en middelbare scholen verdubbelde tussen 2018 en 2023. Het uitgekeerde subsidiebedrag steeg in die periode van ongeveer € 150 miljoen in 2018 naar ruim € 1 miljard in 2023.
Extra geldstromen via lumpsum en via subsidies en tegelijkertijd dalende PISA-scores roepen de vraag op of het extra geld wel goed wordt besteed. De Algemene Rekenkamer moet regelmatig vaststellen dat onderwijsministers en onderwijsbestuurders deze vraag niet kunnen beantwoorden.
Hoogste tijd voor duidelijke afspraken
Hoe komt het dat we geen zicht hebben op het effect van extra onderwijsgelden? Dat komt omdat de ministers vooraf geen duidelijke afspraken maken over de resultaten die schoolbestuurders met de extra gelden moeten realiseren. En omdat de ministers geen duidelijke afspraken maken over de informatie die schoolbestuurders aan de minister moeten leveren. Zodat hij achteraf kan vaststellen of de beoogde resultaten zijn behaald.
Daarnaast constateert de Algemene Rekenkamer in verschillende onderzoeken dat de ministers soms structurele problemen te lijf gaan met incidenteel geld, zoals subsidies. Én dat ze bij het beschikbaar stellen van subsidiegelden onvoldoende rekening houden met wat scholen nodig hebben om het geld effectief en doelmatig in te kunnen zetten. Investeren in expertise en het duurzaam aantrekken van docenten kosten tijd. Onderwijsverbetering is vaak een kwestie van lange adem en niet van één, twee of drie jaar. Wat mag je verwachten van gelden die voor een paar jaar ter beschikking worden gesteld?
En de scholen zelf? Zij geven aan door de bomen het bos niet meer te zien. Ze bijten zich vast in alle regels die komen kijken bij het aanvragen en verantwoorden van deze of gene subsidie.
Subsidies: bezint eer ge begint
Zo is niet zeker of met 2 subsidieregelingen om leerachterstanden in te halen na de coronapandemie, samen € 282 miljoen, daadwerkelijk de leerlingen geholpen zijn met de grootste achterstanden.
Subsidies kunnen in sommige gevallen een zinnige manier zijn om doelen in het onderwijs te bereiken, maar voordat hiertoe wordt besloten is het devies: bezint, eer ge begint:
- Is het beoogde doel concreet en zijn er duidelijke voorwaarden waar scholen aan moeten voldoen?
- Kan het doel redelijkerwijs binnen de looptijd van de subsidieregeling behaald worden?
- Wordt er iets van scholen gevraagd dat niet tot hun standaard takenpakket behoort?
In alle andere gevallen is, ook volgens de wet, de lumpsumbekostiging een passende vorm van financiering. Je mag van scholen verwachten dat ze ook zonder subsidie goed onderwijs geven. Daar is de reguliere bekostiging voor. Mits er verantwoord wordt over de resultaten. Onderwijs gaat tenslotte om leren.
(Een bewerking van dit artikel is op 29 februari 2024 op de opiniepagina van dagblad Trouw gepubliceerd.)