Misbruik is het niet of te weinig betalen van verplichte bijdragen aan de overheid of het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. Dit misbruik is een vorm van fraude; fraude waarvan de overheid het slachtoffer is. Voorbeelden zijn fraude met uitkeringen, belastingen en overheidssubsidies.

Bij oneigenlijk gebruik gaat het ook om het geheel of gedeeltelijk niet betalen van een verplichte bijdrage aan de overheid of het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering. Oneigenlijk gebruik vindt wel plaats volgens de regels van de wet, maar is in strijd met de bedoeling van de wettelijke bepalingen.

Bij vaststelling van bijvoorbeeld het recht op subsidie of de beoordeling van een belastingaangifte, is de minister vaak afhankelijk van de informatie die de belanghebbende (aanvrager) zelf aanlevert. De aanvrager kan er belang bij hebben om onjuiste en/of onvolledige informatie aan te leveren. Daardoor heeft de minister te maken met het probleem dat de informatie waarop hij zich baseert gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik van de regelgeving (M&O-gevoelig).

De minister is verantwoordelijk voor een toereikend beleid bij overdrachtsuitgaven om misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen tegen te gaan. De minister moet daarom een toereikend M&O-beleid voeren om de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik van publieke middelen binnen aanvaardbare proporties te houden.

Als wij afwijkingen van de wet- en regelgeving constateren, of als een key control ontbreekt, zijn dit tekortkomingen. Die kunnen leiden tot (ernstige) onvolkomenheden. Daarbij is onder andere van belang:

  • Hoe lang deed de tekortkoming zich voor?
  • Hoe hoog was het financiële risico?
  • Hoe ernstig verstoorde de tekortkoming de bedrijfsvoering van het ministerie?

Algemene normen en nadere uitwerking

Het M&O-beleid moet volgens de CW 2016 en de rijksbegrotingsvoorschriften toereikend zijn. Anders is er sprake van een onzekerheid over de rechtmatigheid van de desbetreffende (overdrachts)uitgaven, -verplichtingen, -ontvangsten en/of afgerekende voorschotten. Een toereikend M&O-beleid is dus een rechtmatigheidscriterium. Vanzelfsprekend moet het M&O-beleid niet alleen in opzet maar ook in werking (uitvoering) voldoende zijn om onzekerheden over de rechtmatigheid weg te kunnen nemen. Dat houdt in dat een in opzet toereikend M&O beleid dat in de praktijk niet wordt uitgevoerd (de werking), ook leidt tot een onzekerheid over de rechtmatigheid.

Key-controls

De kwaliteit van het M&O-beleid beoordelen wij aan de hand van de volgende 8 beheersingsmaatregelen (key controls) en de uitwerking daarvan. We toetsen deze maatregelen in samenhang met elkaar.

1. Centraal M&O-beleid

Ministeries moeten een algemeen (centraal) M&O-beleid formuleren en vastleggen. Bijvoorbeeld in een beleidsnota of -kader. Wij verwachten dat de minister in het centrale M&O-beleid ten minste ingaat op:

  • de wijze waarop risicoanalyses op misbruik en oneigenlijk gebruik uitgevoerd moeten worden en welk resterend risiconiveau de minister in welke situatie aanvaardbaar vindt, gegeven de mogelijkheden tot bijvoorbeeld controle;
  • de wijze waarop kosten-batenanalyses worden uitgevoerd en onderbouwd voor de keuze voor de inzet (of het achterwege laten) van de verschillende instrumenten om misbruik en oneigenlijk gebruik van publieke middelen te voorkomen en te bestrijden;
  • welke afwegingen de minister daarbij in algemene zin toepast;
  • de wijze waarop geconstateerd misbruik en oneigenlijk gebruik binnen het ministerie wordt geregistreerd en gedeeld om enerzijds de verlening en vaststelling van publieke middelen bij andere, bestaande of toekomstige regelingen te verbeteren en anderzijds het M&O-beleid van de betrokken regelingen te evalueren;
  • de wijze waarop FEZ centraal binnen het ministerie een juist en volledig overzicht van alle M&O-gevoelige regelingen bijhoudt, inclusief de aard van de gegevens van belanghebbenden die de M&O-gevoeligheid veroorzaken.

2. Beleidsvoorbereiding

Een ministerie moet al in de fase van de beleidsvoorbereiding aandacht besteden aan alle elementen van het M&O-beleid. Hierbij moeten de stappen van het Beleidskompas worden gevolgd. Bij nieuwe wet- en regelgeving wordt advies ingewonnen over de controleerbaarheid en handhaafbaarheid, de uitvoerbaarheid en de juridische vormgeving. Al in deze fase moet een risicoanalyse worden uitgevoerd naar de M&O-gevoeligheid. Ook moet het ministerie bepalen welke risico’s resteren na de (voorgenomen) inzet van de instrumenten om deze M&O-risico’s te verminderen en of de minister bereid is deze te aanvaarden.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Zijn er algemene uitgangspunten in het kader van de beleidsvoorbereiding geformuleerd voor het beleid ter voorkoming en bestrijding van M&O?
  • Wordt in de beleidsvoorbereiding aandacht gegeven aan de M&O-aspecten regelgeving, voorlichting, controleerbaarheid, sancties en evaluatie?
  • Wordt er aandacht besteed aan het capaciteitsbeslag, de baten en de lasten van eventuele maatregelen ter voorkoming en bestrijding van M&O?
  • Wordt bij nieuwe regelgeving vooraf advies gevraagd over de controleerbaarheid, de uitvoerbaarheid en de juridische vormgeving?
  • Als toch gekozen wordt voor een M&O-gevoelige regeling, wordt de noodzaak hiertoe dan goed onderbouwd?
  • Wordt gestreefd naar een verminderde afhankelijkheid van gegevens die belanghebbenden aanleveren?
  • Wordt vooraf de mogelijkheid onderzocht van het gebruik van contra-informatie uit externe gegevensbestanden voor de controle van de naleving van de regelgeving? Aandachtspunten hierbij zijn de wetstechnische mogelijkheden, de gegevensdefinities, maar ook de mogelijkheden van de techniek en de kosten.
  • Vindt er controle plaats op de naleving van de afgesproken procedures in de beleidsvoorbereiding?

3. Wet- en regelgeving

De wet- en regelgeving moet zo weinig mogelijk ruimte bieden voor M&O. Voorwaarde daarvoor zijn:

  • duidelijke en niet voor meerderlei uitleg vatbare begrippen, definities en voorwaarden;
  • een nauwkeurige omschrijving van het doel en de doelgroep;
  • vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden;
  • specificatie van de aan te leveren verantwoordings- en controle-informatie;
  • de aanwezigheid van controle- en sanctiebepalingen en een slagvaardige reparatiewetgeving mocht daartoe aanleiding zijn.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Is er voor de desbetreffende organisatie een volledig en actueel overzicht van de geldende wet- en regelgeving waarin M&O-gevoelige elementen een rol spelen?
  • Zijn de in de wet- en regelgeving opgenomen doelgroepen en begrippen eenduidig gedefinieerd?
  • Zijn in de wet- en regelgeving controle- en sanctiebepalingen opgenomen?
  • Is in de wet- en regelgeving voorzien dat informatie opgevraagd kan worden voor controledoeleinden?
  • Wordt waar mogelijk gebruikgemaakt van de optie om de belanghebbende zelf te laten verklaren dat de te verstrekken gegevens waarheidsgetrouw zijn ingevuld?
  • Is gewaarborgd dat de (uitvoerings)richtlijnen en/of beleidsregels voldoen aan de bij de beleidsvoorbereiding voor het M&O-beleid geformuleerde uitgangspunten?

4. Voorlichting

Misbruik en oneigenlijk gebruik kan worden voorkomen door goede voorlichting over de inhoud van een regeling en de rechten en verplichtingen van de ontvanger van het geld of de heffingsplichtige. Voorlichting heeft een preventieve werking. De minister moet daarom een actieve voorlichtingscampagne voeren.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Is het geven van voorlichting voor elke (nieuwe) regeling of wet een vast onderdeel van het M&O-beleid?
  • Is met het oog op de voorlichting de doelgroep van de regeling omschreven?
  • Zijn de sancties bij misbruik opgenomen in de voorlichting?
  • Wordt de naleving van de geldende procedures voor de organisatie van de voorlichting gecontroleerd?

5. Controlebeleid

Onder ‘controlebeleid’ verstaan we het beleid dat zich richt op het toetsen van de gegevens die door belanghebbenden zijn verstrekt. Toetsing en controle kunnen plaatsvinden bij de aanvraag van de overheidsbijdrage of subsidie, de ontvangst van de gegevens voor een heffing, de aanvraag tot definitieve vaststelling van een bijdrage of subsidie, of achteraf.

Het controlebeleid moet dusdanig zijn vormgegeven dat de minister redelijke zekerheid verkrijgt over:

  • de rechtmatigheid van de aanvraag (bestaat er recht op?);
  • de besteding van de overdrachtsuitgave (is het geld besteed aan het doel waarvoor de regeling is ingesteld?);
  • en in voorkomend geval, over de behaalde prestaties of uitgevoerde activiteiten. 

De daartoe vereiste controle-informatie kan op meerdere manieren worden verkregen. Bijvoorbeeld:

  1. Plausibiliteitscontroles aan de hand van benchmarkgegevens of ervaringsdatabases. Bijvoorbeeld controles op basis van normen voor:
    • de (opslag voor) overheadkosten of voor vaste lasten (in de tarieven) binnen sectoren;
    • de (gemiddelde) omzet per maand per sector of branche, en/of per categorie goederen en diensten (op basis van CBS-cijfers e.d.).
  2. Nadere onderzoeken naar opbouw of onderbouwing van tarieven, toerekening van overhead, omvang van vaste lasten, omzet(daling) etc. Zo kan overhead die bijvoorbeeld hoger is dan bovenstaande benchmarks nader worden beoordeeld op opbouw en samenstelling. Eventueel door daarbij de meest recente begroting of het jaarverslag van de instelling op te vragen en te beoordelen.
  3. Nader onderzoeken van de onderbouwing van eigen bijdragen en bijdragen van derden. Bijvoorbeeld door bij projectsubsidies na te gaan of de subsidieaanvrager al een instellingssubsidie heeft ontvangen die (een deel van) de kosten dekt. Of door na te gaan of de subsidieaanvrager al een andere steunmaatregel voor dezelfde kosten (of opbrengstenderving) krijgt of heeft gekregen.
  4. Data-analyses om uitzonderingen (outliers) te detecteren.
  5. Vastgestelde normen voor tarieven.
  6. Boekenonderzoek, in de vorm van (Steekproefsgewijze) administratieve controles vooraf (verlening) en achteraf (vaststelling).
  7. (Steekproefsgewijze) eigen waarnemingen ter plaatse.
  8. Accountantscontrole.

Niet álle onregelmatigheden zijn te ontdekken en te corrigeren. Dit zou een controle-intensiteit vereisen die niet mogelijk en wenselijk is binnen de geldende maatschappelijke, economische en vaktechnische grenzen. De norm is hier dat de meeste aandacht moet uitgaan naar doelgroepen en geldstromen waarbij zich de grootste risico’s voordoen. Een risicoanalyse moet daarom deel uitmaken van het controlebeleid.

Per regeling, subsidie/bijdrage of heffing moet worden bepaald welke mix van controlemiddelen het meest effectief en doelmatig is gezien de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik. Hierbij moet rekening worden gehouden met het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht. Dat houdt in dat de administratieve lasten van een controle in verhouding moeten staan tot het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. In het algemeen geldt: als het risico of bedrag hoger is, dan kunnen en mogen meer of zwaardere controle-instrumenten ingezet worden.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Wordt de risicoanalyse vormgegeven en onderbouwd?
  • Worden de keuze, uitvoering en uitkomsten van de risicoanalyse geanalyseerd en geëvalueerd?
  • Wordt aandacht besteed aan risico’s die niet in de risicoanalyse vallen?
  • Wordt de uitvoering van het controlebeleid omgeven door procedures en richtlijnen (zoals werkwijze, dossiervorming)?
  • Wordt bij de controles waar mogelijk gebruikgemaakt van gegevensuitwisseling (intern, extern, internationaal), representatieve benchmarks of accountantscontrole?
  • Vindt er controle plaats op de naleving van de geldende procedures voor het controlebeleid?
  • Bij gebruik van een accountantsproduct: is het controleprotocol voor de accountant toereikend om voldoende zekerheid te krijgen of de publieke middelen zijn aangewend in overeenstemming met de voorwaarden en doelen waarvoor de middelen zijn verstrekt, en dat de ontvanger aan al zijn daarbij behorende verplichtingen heeft voldaan?
  • Is er bij het gebruik van accountantscontroles een reviewbeleid?

Reviewbeleid

Onderdeel van het controlebeleid is het reviewbeleid. Als er gebruik wordt gemaakt van het controlemiddel ‘accountantscontrole’ moet er ook een reviewbeleid worden geformuleerd. Een reviewbeleid is het samenhangend geheel van beslissingen dat binnen het M&O-beleid genomen wordt tot het uitvoeren van reviews.

De accountantscontrole is gericht op het krijgen van voldoende zekerheid over de eisen waaraan de verantwoordingsinformatie van de ontvanger van de subsidie of bijdrage moet voldoen. De ontvanger overlegt deze verantwoordingsinformatie aan het ministerie of een door de minister ingeschakelde publiekrechtelijke of privaatrechtelijke (uitvoerings)organisatie. Deze stelt daarmee de overheidsbijdrage/subsidie of de heffing/belasting definitief vast. Het uitvoeren van reviews richt zich op het (laten) vaststellen dat de accountantscontrole goed is uitgevoerd. Maatwerk is hierbij vereist. De M&O-risico’s kunnen namelijk verschillen per beleidsterrein of zelfs per ontvanger van een bijdrage of subsidie.

Belangrijke aspecten voor de selectie van de te houden reviews zijn: 

  • ervaringen uit eerdere reviews, signalen vanuit de media of anderszins;
  • financieel belang;
  • het ingeschatte risico van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling;
  • politieke risico’s;
  • complexiteit van wet- en regelgeving;
  • kwaliteit van verantwoordingsinformatie;
  • uitkomsten van de controle door de instellingsaccountant.

6. Sanctiebeleid

Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik, is een sanctiebeleid vereist dat aansluit op de regelgeving. Hierbij moet ten minste het behaalde voordeel worden weggenomen. Dat wil zeggen: ten onrechte uitbetaalde bedragen moeten worden teruggevorderd en ten onrechte gederfde ontvangsten moeten worden nageheven. Hiervan gaat ook een preventieve werking uit.

Ook hier moet rekening worden gehouden met het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht. Met andere woorden: de aard en zwaarte of omvang van de sanctie moeten in verhouding staan tot de ernst en omvang van het geconstateerde misbruik en/of de geconstateerde fouten. Als er sprake is van een misdrijf (fraude), moet aangifte worden gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Opgelegde sancties werken preventief en kunnen daarnaast een leereffect hebben. Bij het al dan niet opleggen van sancties moet een onderscheid worden gemaakt tussen situaties waarin volgens de regelgeving een ‘moet’-bepaling geldt en situaties waarin een ‘kan’-bepaling van toepassing is. Bij een ‘moet’-bepaling is de minister verplicht om een sanctie op te leggen.

Bij een ‘kan’-bepaling wordt het al dan niet opleggen van een sanctie overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van de minister. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vereisen echter wel dat de minister hiervoor een sanctiebeleid formuleert en toepast, om willekeur te voorkomen. Dit sanctiebeleid moet de minister als beleidsregel openbaar maken, zodat burgers en bedrijven hiervan kennis kunnen nemen. Bij het gebruikmaken van zijn discretionaire bevoegdheid moet de minister motiveren waarom hij niet overgaat tot terugvordering, verrekening of korting.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Zijn er sancties opgenomen in de regelgeving?
  • Zijn er boetebepalingen opgenomen in de regelgeving?
  • Is gewaarborgd dat het sanctiebeleid in gelijke gevallen op gelijke wijze wordt toegepast?
  • Vindt er controle plaats op de naleving van het sanctiebeleid?
  • Wordt er een overzicht bijgehouden van geconstateerd misbruik bij subsidieverstrekking?
  • Analyseert het departement de gevallen van misbruik? Wordt deze analyse gebruikt om het bestaande controlebeleid bij te werken? Wordt deze analyse gebruikt wanneer er nieuwe regelingen worden opgesteld en nieuwe subsidieaanvragen worden beoordeeld?

7. Verantwoording

Ministers moeten zich tegenover de Staten-Generaal jaarlijks verantwoorden over de rechtmatigheid van de aangegane verplichtingen, de uitgaven die op de afzonderlijke begrotingsartikelen zijn gedaan en de daarmee verband houdende afgerekende voorschotten. Zij doen dat in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag. Daartoe behoort ook een verantwoording over het gevoerde beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving te voorkomen en bestrijden.

In model 3.24 van de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften is bepaald dat de minister zich in het onderdeel ‘Rechtmatigheid’ moet verantwoorden over wanneer er niet voldaan is aan de naleving van voorwaarden in wet- en regelgeving door de minister. Een ontoereikend M&O-beleid leidt tot een onzekerheid over de rechtmatigheid van de desbetreffende (overdrachts)uitgaven, -verplichtingen, -ontvangsten en/of afgerekende voorschotten. In het onderdeel ‘Misbruik en oneigenlijk gebruik’ wordt op hoofdlijnen gerapporteerd over gebleken tekortkomingen in de opzet en/of werking van het gevoerde beleid ter voorkoming en bestrijding van M&O. In aanvulling hierop wordt hier ingegaan op de aanvullende risico's en ontwikkelingen betreffende het M&O beleid. Indien er sprake is van een toereikend M&O-beleid hoeft dit niet te worden beschreven in dit onderdeel van de bedrijfsvoeringsparagraaf.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Wordt er verantwoording afgelegd over de opzet en uitvoering van het M&O-beleid?
  • Geeft de verantwoording een betrouwbare weergave van het gevoerde M&O-beleid?
  • Is er sprake van een sluitende controle- en verantwoordingsstructuur?
  • Is in deze verantwoording informatie opgenomen over kosten, resultaten, (waar mogelijk) opbrengsten en effecten van beleid en uitvoering?
  • Beoordeelt de accountant of de organisatie voldoende maatregelen heeft genomen om M&O-risico’s zoveel mogelijk te beperken?

8. Evaluatie

Gebreken in wetten en regels kunnen worden ontdekt en hersteld door in de fase van beleidsevaluatie expliciet aandacht te besteden aan M&O. Evaluatieprocedures zijn nodig voor zowel bestaande als nieuwe wet- en regelgeving. Naar aanleiding van evaluaties kan wellicht een indicatie worden gegeven van de effectiviteit van het M&O-beleid. Ook wordt dan zichtbaar of de controlemaatregelen toereikend zijn. In de cyclusbenadering kan deze evaluatie leiden tot een aanpassing van bijvoorbeeld de regelgeving of het controlebeleid.

Aandachtspunten bij de beoordeling (niet-limitatief):

  • Beschikt de organisatie over een systeem voor uitvoering van evaluatieonderzoek? Worden hier M&O-aspecten in meegenomen?
  • Worden de (evaluatie)onderzoeken uitgevoerd met kwaliteitseisen voor validiteit, betrouwbaarheid en bruikbaarheid?
  • Worden de evaluatieaanpak, -uitvoering en -resultaten vastgelegd?
  • Worden de resultaten van de evaluatie besproken in de relevante besluitvormende gremia?
  • Worden naar aanleiding van de besluitvorming maatregelen geformuleerd ter aanpassing of bijsturing van (nieuwe) regelgeving? Bijvoorbeeld een tijdpad voor de implementatie, voortgangsrapportages, nieuwe evaluaties.
  • Heeft de organisatie in het kader van het M&O-beleid de effectiviteit van de beleidsvoorbereiding, de regelgeving, de voorlichting, het controlebeleid en het sanctiebeleid geëvalueerd?
  • Is er controle op het naleven van de geldende procedures voor de organisatie van de evaluaties?

Wet- en regelgeving

Nederlandse wetten

  • De Algemene Wet Bestuursrecht (Awb), in het bijzonder titel 4.2 Subsidies;
  • Comptabiliteitswet 2016;
  • Specifieke materiewetgeving die regels bevatten omtrent het betalen van verplichte bijdragen aan de overheid en /of het verkrijgen of genieten van bijdragen van het Rijk, waarbij het Rijk afhankelijk is van gegevens en inlichtingen van derden (burgers en bedrijven).

Ministeriële regelingen

  • Regeling financieel beheer van het Rijk;
  • Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften;
  • Regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking (USK).

Algemene maatregelen van bestuur

  • Besluit FEZ van het Rijk.

Handreikingen (formeel geen wetgeving)

  • Handreiking ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (handreiking M&O), ministerie van Financiën, juli 2022;
  • Rijksbrede leidraad voor het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies, ministerie van Financiën, december 2009;
  • Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht; een handreiking voor het waarborgen van betrouwbare verantwoordingsinformatie, ministerie van Financiën, juni 2002.