De Algemene Rekenkamer heeft door de jaren heen onderzoeken uitgevoerd naar het functioneren en presteren van uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid.
Op 25 februari 2021 publiceert de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer haar eindrapport na onderzoek naar deze organisaties. President Arno Visser heeft op basis van Rekenkameronderzoeken tijdens een hoorzitting op 13 november 2020 voor deze Kamercommissie een beeld geschetst van de kansen en tekortkomingen bij uitvoeringsorganisaties en de rol daarbij van de politiek. Even daarvoor, in augustus 2020, hebben we de Kamercommissie gevoed met relevante onderzoeksrapporten.
- Infographic met overzicht van 20 jaar aan relevant onderzoek
- Arno Visser in Elsevier: 'Er is te veel, niet te weinig informatie
- Hoorzitting Tijdelijke commisie Uitvoeringsorganisaties met de heer Visser
Geredigeerd woordelijk verslag van een openbare hoorzitting van de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties op 13 november 2020 in de Enquêtezaal van de Tweede Kamer te Den Haag.
Gehoord wordt:
- de heer Visser
Aanvang: 13.00 uur
Voorzitter: Bosman
Griffier: Boeve
Verder zijn aanwezig de leden van de commissie Van Brenk, Kerstens, Laçin, Özütok en Slootweg,
en enkele medewerkers van de ambtelijke ondersteuning.
De voorzitter:
Aan de orde is de hoorzitting met de heer Visser. Van harte welkom.
De heer Visser:
Dank u.
De voorzitter:
Namens de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties heet ik u van harte welkom. Mijn naam is André Bosman. Ik ben voorzitter van deze commissie. Naast mij ziet u Nevin Özütok, ondervoorzitter, Cem Laçin en Evert Jan Slootweg, en links van u, rechts van ons John Kerstens en Corrie van Brenk. De heer Maarten Groothuizen is vandaag helaas afwezig.
Wij zijn als commissie in het leven geroepen door de Tweede Kamer om onderzoek te doen naar wat er soms misgaat bij uitvoeringsorganisaties. Ik blijf herhalen: er gaan heel veel dingen goed met uitvoeringsorganisaties. Er werken heel veel mensen met ziel en zaligheid in die uitvoeringsorganisaties om het beter te maken voor mensen in Nederland. Uitvoeringsorganisaties raken eigenlijk iedereen in Nederland; iedereen komt er wel een keer mee in aanraking. Al die mensen zijn bezig om dat zo goed mogelijk te doen, maar soms gaat het mis en dan vallen mensen tussen wal en schip. Wij zijn op zoek naar: hoe komt dat, hoe kunnen we het voorkomen en als het toch gebeurt, hoe kunnen we ervoor zorgen dat ze zo snel mogelijk weer uit die positie komen? Om daar een beetje een beeld van te krijgen, praten we met heel veel mensen. We noemen dat wel "van balie tot beleid" of "van beleid tot balie". We praten met mensen in de uitvoering, ministeries, vakbonden, consumentenorganisaties, wetenschappers en ervaringsdeskundigen. We hebben heel veel mails en brieven gekregen. En we praten met Kamerleden en oud-Kamerleden. Dat doen we om een zo breed mogelijk beeld te krijgen. Wat speelt er nu? Kunnen we ergens de rode lijnen uit halen: de rode lijnen waar het goed gaat, maar soms ook de rode lijnen waar het misloopt? Op die manier willen we een beeld krijgen hoe we dat zouden kunnen oplossen. Daarom zijn we blij met uw komst en uw deelname aan dit gesprek.
Voordat we beginnen met de hoorzitting wil ik u graag de gelegenheid geven om uzelf kort te introduceren. Meneer Visser.
De heer Visser:
Dank voor de gelegenheid hier te zijn. Arno Visser, niet alleen oud-Kamerlid en -wethouder, maar momenteel president van de Algemene Rekenkamer, een instituut dat veelvuldig contact heeft met de Tweede Kamer, ook over uitvoeringskwesties. Ik ben blij dat we de gelegenheid hebben om ons verhaal hier aan u te doen, want we proberen het onderwerp van de uitvoering al heel lang op de agenda te krijgen. "Heel lang" is al twintig jaar. Er is ook veel over te zeggen, dus ik wil proberen om me in dit gesprek tot de hoofdlijnen daarvan te beperken.
De voorzitter:
Dat lijkt me heel goed. Dan beginnen we gelijk met het gesprek. Ik geef het woord aan de heer Cem Laçin.
De heer Laçin (SP):
Dank, voorzitter. Meneer Visser, u zei het al: u probeert als Rekenkamer de uitvoeringsorganisaties al heel lang te agenderen, ook binnen de Kamer. In dat kader heeft de Rekenkamer eind augustus een overzicht gepubliceerd naar aanleiding van 40 onderzoeken van de Rekenkamer over de uitvoering van beleid. De voorzitter had het net al over de rode draden waarnaar wij op zoek zijn. Welke rode draden zijn er uit die 40 onderzoeken te halen?
De heer Visser:
De stapel van 40 onderzoeken die u heeft, begint in 2003 met een rapport, Tussen beleid en uitvoering. Dat was een metaonderzoek waarin toen al een aantal rode draden tot uiting kwamen die je nog steeds ziet. Toen al waarschuwde de Rekenkamer voor een te grote scheiding tussen enerzijds het maken van beleid en anderzijds de uitvoering zelf. Geen evenwichtige partners. Dat is een van de rode draden die je ziet. Een overambitie als het gaat om beleid, dus een ambitie die je hebt en die je in de praktijk niet waar kan maken. Een gebrek aan voorbereiding over wat het behelst om iets uit te voeren. Vervolgens onvoldoende informatie verzamelen hoe het staat met de uitvoering, hoe het is gesteld met de realisatie van politieke wensen die geformuleerd waren en of je daarop kan bijstellen. Dat mondt uiteindelijk uit, zei de Rekenkamer toen al, in een onvermogen om te leren, een onvermogen om te evalueren en te verbeteren. Die scheiding tussen beleid en uitvoering, het gericht zijn op procesmanagement, onvoldoende informatie om bij te sturen; dat soort zaken zie je tot op de dag van vandaag terug en zie je ook in ons onderzoek nu weer terugkomen.
De heer Laçin (SP):
U heeft het over 2003. Dat was Tussen beleid en uitvoering. We zijn inmiddels zeventien, bijna achttien jaar verder. Hoe kan het nou dat die conclusies van toen nu nog steeds spelen? Waarom is dat in de tussentijd niet opgepakt, denkt u?
De heer Visser:
Dat is een vraag die u zichzelf moet stellen, maar die wij onszelf ook moeten stellen. Want wij kunnen ook zeggen: je bent er onvoldoende in geslaagd om je boodschap voor het voetlicht te brengen. Dat puzzelt ons dus ook.
Er zijn natuurlijk verschillende oorzaken, en die zitten in de structuren. Als je eenmaal gereorganiseerd hebt, zit je vast in een structuur. We hebben vanaf de jaren tachtig, negentig een dominante gedachte gehad dat beleid en uitvoering gescheiden moeten worden. Onder dat mom zijn we als land al 30 jaar in reorganisatie, een continue reorganisatie. Als er een probleem is, dan wordt er gereorganiseerd. Dan worden budgetten herverdeeld en nieuwe financieringssystematieken bedacht, vanuit diezelfde gedachte geredeneerd. Die gedachte is nog steeds dominant.
Als die situatie bestaat, wordt er ook vanuit het bestaande gekeken naar oplossingen. Er wordt maar heel zelden gedacht: goh, laten we eens op onze schreden terugkeren en laten we nou eens helemaal opnieuw beginnen. Nee, vaak gaat men werken aan verfijning, precisering et cetera.
Na verloop van tijd verdwijnt ook deskundigheid. Je bent dan een generatie verder, je bent tien jaar verder. De mensen die nog gewerkt hadden en deskundigheid hadden in de oude situatie zijn er dan soms niet meer. Dat zijn ook redenen waarom het niet terugkeert.
En uiteindelijk kom je op iets wat heel moeilijk definieerbaar is, ook politiek gezien, en dat is cultuur. Waarom je ergens niet in slaagt is niet alleen een zaak van rationeel op een rij zetten hoe zaken zitten, maar ook van cultuur, van verandering.
Ik kan niet zeggen dat ik daar na 2003 zelf verantwoordelijk voor ben. Dat waren gelukkig mijn voorgangers. De Rekenkamer kan een redelijk lange tijd overzien, maar de Kamer verandert elke vier jaar.
De heer Laçin (SP):
We komen inderdaad ook op de kennis die er is in de Kamer. U heeft het erover dat het ook een kwestie van cultuur is, van cultuurverandering. Wat gaat daar mis volgens u?
De heer Visser:
Er zijn een aantal zaken die meespelen. Als je te hoge doelen stelt en te hoge verwachtingen hebt, moet je dat willen zien en moet je dat organiseren. Maar als je dat niet wilt organiseren omdat het in de weg zit, dan komt het niet terug. Als je in een cultuur zit waarin je een bombardement van informatie krijgt en geen tijd hebt om dat tot je te nemen, dan kom je ook niet tot dat besef. Je moet een cultuur, een omgeving hebben waarin het oké is om op je schreden terug te keren, waarin het oké is om te zeggen: laten we in de vertraging gaan. Je moet een cultuur hebben waarin het oké is om te zeggen: het is niet waar dat onder druk alles vloeibaar wordt. Neem als voorbeeld de decentralisaties. Drie grote decentralisaties, een immense verandering, een immense reorganisatie. Wij hebben diverse keren tegen het parlement gezegd: bouw nou een moment van rust in, bouw nou een moment in om te kijken of je op schema zit, bouw nou een moment in om te kijken of je klaar bent voor die decentralisatie, om te geven en om te ontvangen. Het gebeurt niet. En waarom gebeurt dat niet? Dat is ook een vorm van politieke cultuur onder het motto "onder druk wordt alles vloeibaar": als we het uitstellen gebeurt het misschien niet; laten we het dan maar doordrukken.
De heer Laçin (SP):
Onder druk wordt alles vloeibaar. Ik denk dat er op dat punt ook een belangrijke rol is weggelegd voor de uitvoeringsorganisaties. Waar nodig moeten die terugduwen en tegen een ministerie of tegen de Kamer zeggen: dit gaan we echt niet redden. Gebeurt dat in voldoende mate volgens u?
De heer Visser:
In ieder geval niet zodanig dat het tot gewenste resultaten leidt. Ik ben het met u eens dat een uitvoeringsorganisatie die zegt dat iets onuitvoerbaar, niet uitvoerbaar of niet in die termijn uitvoerbaar is, dat moet laten blijken. Ik heb diverse malen meegemaakt dat mensen dan zeggen, niet in het openbaar maar vertrouwelijk: ja, maar wij zijn loyaal aan de politiek, wij móéten wel uitvoeren. "Maar als je dan een onuitvoerbare wens krijgt?" "Ja, maar wij moeten uitvoeren." Ik zou zeggen dat het ook een vorm van loyaliteit is om tegen de minister of tegen de Kamer te zeggen: het is niet uitvoerbaar, u moet dat niet doen. Je moet daar als Kamer van tevoren naar vragen. Je moet van tevoren vragen: zijn er uitvoeringstoetsen, wat leveren die op, wat komt daaruit, wat leren we daarvan? Daar kan ook die onuitvoerbaarheid uit blijken.
De heer Laçin (SP):
In die uitvoeringstoetsen geldt vooral het ja-mitsprincipe: het kan, maar dan moet een aantal zaken geregeld worden. We hebben in vorige gesprekken die we hebben gevoerd, ook op eerdere dagen, er ook over gesproken of het misschien niet beter zou zijn om het nee-tenzijprincipe te hanteren. Je zegt eerst nee -- dat is een wezenlijk verschil met ja - en van daaruit kijk je hoe het wel mogelijk zou zijn. Hoe denkt u daarover?
De heer Visser:
Ik weet niet of je daarmee aan de kern van het probleem komt, of je het daarmee oplost. Het kan ook windowdressing zijn. Want ja, "nee, tenzij" of "ja, mits" kan op hetzelfde uitkomen. Laten we even de invoering van de pgb's nemen. Worden daar voldoende toetsen gedaan? Wordt daar leergeld mee betaald? Komt dat bij u terecht? Op het moment dat die uitvoeringstoetsen worden gedaan, wordt de wet nog gewijzigd en is de Kamer nog bezig met amenderingen om de uit te voeren wet nog verder te preciseren en te veranderen. Dan ben je al het moment van "nee, tenzij" en "ja, mits" voorbij.
De heer Laçin (SP):
Dat is denk ik ook wat u aan het begin schetste: een te grote scheiding tussen beleid en uitvoering. We horen nu steeds meer geluiden dat dat misschien anders moet. Vandaar ook onder andere deze commissie om daar eens goed naar te kijken. Wat zou u op dat vlak kunnen aanbevelen? Hoe zou dat anders georganiseerd moeten worden volgens u?
De heer Visser:
Het begint ermee om elkaar als evenwaardige partners te zien. Ik pleit dan ook niet voor een scheiding, maar voor een verstandshuwelijk tussen de twee. Het staat ook letterlijk in onze rapporten: de kritiek die wij uiten is meestal niet gericht aan de mensen op de werkvloer, aan degenen die de uitvoering moeten doen. Dat staat er letterlijk. Natuurlijk komen we daar ook problemen tegen. Natuurlijk komen we daar ook fouten tegen. Het grootste probleem is dat we onvoldoende in staat zijn om te leren en te verbeteren. De hoofdvraag is niet: wat ging er fout? De hoofdvraag moet zijn: wat kan er beter en hoe kan het beter? Dat kan alleen maar als de uitvoering een gelijkwaardige partner is, als de uitvoering dichtbij is, als u een gesprek heeft met uitvoerders en als deskundigheid de boventoon voert. En niet procesmanagement, niet afstand, niet ingewikkelde systemen, niet ingewikkelde financieringsarrangementen, enzovoort en zo meer.
De heer Laçin (SP):
Waar ontbreekt dat lerend vermogen volgens u? Is dat vooral hier in de Kamer of op ministeries? Wat kunt u daarover zeggen?
De heer Visser:
Niet vooral, bij beide. Ik ben ook oud-Kamerlid. Ik heb op een gegeven moment ook gemerkt dat ik met -- zo noemde ik het voor mezelf -- een wajangpoppenspel bezig was. Je hebt een Haagse werkelijkheid. Daar gebeurt een heleboel. Daar wordt van alles besloten en gedaan. En je hebt een werkelijkheid van de uitvoering. Ik heb aan uw kant van de tafel gezeten bij het parlementair onderzoek naar tbs. In dat parlementair onderzoek kwam ik erachter dat de wereld van de uitvoering en de wereld van beleid gescheiden werelden waren. Dat kom je heel vaak tegen. Je moet die werelden bij elkaar brengen. Je moet aan tafel zitten, en vooral aan tafel zitten op momenten dat er nog niks aan de hand is. Op het moment dat er iets aan de hand is door een mediabericht, door een vermeende misstand et cetera, is het al te laat. Dan kun je de context niet meer begrijpen en dan ken je de mensen niet. Je moet als Kamer, als parlement, als commissie al veel eerder een relatie opbouwen met die uitvoeringsclubs, -organisaties, -praktijken op de momenten dat er nog niks aan de hand is.
De heer Laçin (SP):
Hoe zouden we dat kunnen doen? Heeft u daar ideeën over? Door op reguliere basis met elkaar gelijkwaardig in gesprek te zijn?
De heer Visser:
Ja, veel vaker in gesprek gaan. Hoe loopt het op dit moment? We hebben bepaalde doelstellingen. Bereiken we die? Waar loop je tegenaan? Leer die wereld kennen. Daarmee vermijd je als er een misstand is of er iets misgaat en iets groot lijkt, om te antwoorden met weer een grote reorganisatie of met weer een ingrijpende verandering die in korte tijd haar nut moet bewijzen en in korte tijd tot resultaat moet leiden. Laten we dat punt niet uit het oog verliezen. Het is ook de korte tijd die gegeven wordt aan uitvoeringsorganisaties om tot resultaten te komen. Neem de fusie van de NVWA. Je kunt een heleboel zeggen over gebrekkige voorbereiding aan de beleidskant, maar men moest op dag één leveren. Een bezuiniging moest op dag één tot resultaat leiden.
De heer Laçin (SP):
En dat is die te grote ambitie van de politiek waarschijnlijk ...
De heer Visser:
Ja.
De heer Laçin (SP):
... die denkt dat dat op dag één gerealiseerd zal zijn.
U heeft natuurlijk ook contacten met rekenkamers in andere landen. Die hebben ook allemaal uitvoeringsorganisaties. In het gesprek hiervoor met de heer Bekker kwam bijvoorbeeld Zweden aan bod. Zijn de problemen die wij hier hebben met uitvoeringsorganisaties uniek voor Nederland? Of zijn vergelijkbare problemen ook in andere landen te zien?
De heer Visser:
Nee, ze zijn niet uniek voor Nederland. De Rekenkamer beschikt over een zeer uitgebreid netwerk met andere rekenkamers. Ik heb veel contact met mijn collega's. Ik praat ook over dit soort zaken: komen jullie dit nou tegen, komen jullie dat nou tegen? Dan is er heel veel herkenning. Je moet natuurlijk wel opletten dat je je met landen vergelijkt die ook echt vergelijkbaar zijn. Zweden is een goed voorbeeld. Ik ben ten tijde van de decentralisaties in Nederland ook naar Zweden gegaan, omdat de Scandinavische landen een soortgelijke ontwikkeling hebben. We kunnen goed met de Duitsers praten, goed met de Britten praten en dan een vertaling maken, en dan zie je veel herkenning.
De heer Laçin (SP):
In welke van die landen zijn ze al tot dat verstandshuwelijk gekomen, denkt u?
De heer Visser:
Dat vind ik moeilijk te zeggen. Ik denk niet dat we wat dat betreft achterlopen op die andere landen.
De heer Laçin (SP):
Dus de scheiding is overal nog te zien?
De heer Visser:
Het is natuurlijk een dominante gedachte die al uit de jaren zeventig, tachtig kwam. In de jaren zeventig, tachtig kreeg je, ook onder druk van noodzakelijke bezuinigingen en slechtere economische omstandigheden, een soort van laat ik het maar noemen wensdenken: goh, als we dat nou op die manier beter zouden organiseren, dan kunnen ze ook met minder geld toe. Dat is natuurlijk ook in al die landen het geval geweest. Nederland is geen eiland. Dus het komt ook uit de wetenschap: men beïnvloedt elkaar, het is een bredere gedachte.
De heer Laçin (SP):
Laten we dan naar de situatie hier kijken als het gaat om de kennis en de informatie in de Tweede Kamer, maar ook op verschillende departementen. We zagen in de vorige periode en zien waarschijnlijk ook in de komende periode dat heel veel Kamerleden stoppen en dat er nieuwe Kamerleden komen. Er is de afgelopen jaren bezuinigd op departementen, waardoor ze wat kleiner zijn geworden. Vindt u dat de Tweede Kamer en de verschillende departementen over voldoende kennis over de uitvoeringsorganisaties beschikken?
De heer Visser:
Dan moeten we het even herformuleren. Een Kamerlid dat op dag één begint heeft op dag twee niet al die kennis opgebouwd. Als twee derde van de 150 man nieuw is, dan is twee derde van de Kamer onervaren. Dus dé Tweede Kamer vind ik wat lastig. Je merkt door de jaren heen in briefings die we geven dat Kamerleden die nieuw waren meer kennis opbouwen, maar ook dat als je na vier jaar weer opnieuw begint de geschiedenis zich herhaalt. Ik maak me weleens zorgen over de snelheid waarmee dingen gaan. Mensen die na vijf, zes, zeven jaar ingewerkt en materiedeskundig zijn, worden weer vervangen door die mensen die op dag één nieuw moeten beginnen. De verschillen daartussen zijn wel groot.
De heer Laçin (SP):
En hoe gaat het met de kennis op departementen?
De heer Visser:
Daar zie je niet hetzelfde, maar wel iets soortgelijks. Met de reorganisaties die ik noemde en het beleid op afstand zetten is de kennis over de uitvoeringsorganisatie ook op afstand gezet. De eerste jaren heb je nog mensen die dat hebben meegemaakt, maar we zien regelmatig voorbeelden dat naarmate de tijd verstrijkt het aantal mensen die de uitvoering kennen ook beperkter wordt. Die komen ergens anders vandaan, er is roulatie. Of men is afgestudeerd en gaat bij een departement werken. Je ziet in heel veel van onze rapporten terug dat te veel gerichtheid op procesmanagement en onvoldoende materiedeskundigheid onderdeel van het probleem is. Ook afhankelijkheid van externen, afhankelijkheid van IT-deskundigheid bijvoorbeeld, zien we veel terug.
De heer Laçin (SP):
Hoe kunnen we dat probleem tackelen? Om de vier jaar zijn er verkiezingen, dus het komen en gaan van nieuwe en oude Kamerleden zal blijven. Een nieuw Kamerlid kan natuurlijk op dag één niet alle informatie hebben. Hoe zou dat beter overgedragen kunnen worden?
De heer Visser:
Hoe zou dat breder overgedragen kunnen worden?
De heer Laçin (SP):
Heeft u daar ideeën over?
De heer Visser:
U heeft een ongelofelijk moeilijk vak. Dat wordt hierbuiten weleens onderschat. Op dag één bent u volwaardig Kamerlid. U moet op dag één acteren. Op dag twee kan er iets gebeuren ... U krijgt helemaal geen inwerktijd. U moet dus in die korte tijd een inwerkprogramma organiseren dat ongelofelijk veel behelst, en dan in vele fracties. Ik vind het een hele moeilijke vraag die u stelt, want het antwoord zit voor een belangrijk deel ook bij de politieke partijen die lijsten maken. Hoe wordt daar deskundigheid beoordeeld? We zitten nu midden in een periode waarin heel veel bekend wordt. Ik zie het ene na het andere bericht op LinkedIn. Dan denk ik heel vaak, ongeacht de partij: "dat is jammer”. Want iemand heeft in die zes jaar heel veel opgebouwd, en dat verdwijnt. Dus ja, is dat een advies aan de Tweede Kamer om daar zorgvuldiger mee om te gaan? O is het een advies aan de politieke partijen die een lijst maken: let nou op dat je op die lijsten ook kennis en kunde aan boord houdt?
De heer Laçin (SP):
Een constante factor in het opbouwen van die kennis zou natuurlijk ook de Algemene Rekenkamer kunnen zijn. Welke rol moet de Algemene Rekenkamer volgens u spelen bij de kennis die hier in de Tweede Kamer rondloopt?
De heer Visser:
Het begint bij: schoenmaker, blijf bij je leest. Wij zijn ook een controlerend instituut, net als het parlement. Wij bestaan uit een college van maar drie en wij zijn benoemd voor het leven, dus wij zitten in een hele andere dynamiek. Ik hoef ook niet iedere dag een minister ter verantwoording te roepen en 's avonds een spreekbeurt te houden. Ik heb dus een hele andere agenda en ik heb dus ook veel meer tijd om kennis te nemen van wat er vóór mij gebeurd is. Ik kan citeren uit een rapport uit 2003; ik was daar niet eens bij betrokken. Wij realiseren ons wel dat wij in die dynamiek, die democratische dynamiek wel een partij zijn die de continuïteit moet borgen. Wij proberen met nadruk rapporten en overzichtstudies te maken waarmee wij het parlement kunnen bedienen met kennis en aan kennisoverdracht doen. Wij proberen met nadruk u van informatie te voorzien voordat iets in de openbaarheid is, dus wij briefen u voordat het embargo er is, om u in staat te stellen in deze snelle wereld zaken tot u te nemen. Als u naar onze publicaties kijkt, dan ziet u ook steeds vaker dat type overzichtstudies die lange lijnen behelzen, zodat we kunnen leren van het verleden. Want daar gaat het om.
De heer Laçin (SP):
Inderdaad, de continuïteit van de Algemene Rekenkamer. We hebben het aan het begin gehad over die 40 onderzoeken. Is het voor de Algemene Rekenkamer niet ergens vermoeiend om te zien dat er zo weinig gebeurt met de opvolging van die onderzoeken?
De heer Visser:
Nee, als ik het vermoeiend zou vinden, dan moet ik een ander vak zoeken. Let wel, ik vind het lastige van onze rol dat wij per definitie moeten aanwijzen wat niet goed gaat, terwijl er ook heel veel wel goed gaat; de voorzitter zei dat. Ik wil zeker niet de indruk wekken dat wij een Rekenkamer zijn die bagatelliseert hoe ingewikkeld zaken zijn, want dat bagatelliseren we niet. Het is ongelofelijk moeilijk voor u en voor uitvoerders, omdat er steeds meer verwacht wordt in een steeds kortere tijd en het steeds ingewikkelder wordt. Dat vind ik niet vermoeiend; dat hoort gewoon bij je werk. Er zijn wel zaken waarvan je denkt: waarom is het nog niet opgepikt? Ter voorbereiding op deze gesprekken lees ik rapporten van lang geleden waarvan ik denk: ja, het bestaat nog steeds; hoe kan dat toch? Maar goed, dan moeten we ook naar onszelf kijken.
De heer Laçin (SP):
We hebben het vooral over de kennis en de informatiepositie gehad. Een ander punt dat wij ook heel vaak horen in de gesprekken die we voeren, is dat de politiek -- u heeft ook aan deze kant van de tafel gezeten, dus wellicht heeft u ook die ervaring -- te weinig aandacht besteedt aan de uitvoering. Onder de politieke ambitie verliest de politiek oog voor de uitvoering. Hoe verklaart u dit?
De heer Visser:
U heeft gelijk. We hebben geprobeerd dat in 2014 manifest op de agenda te zetten. "Tijd voor uitvoering" zeiden we toen. Het is tijd voor uitvoering. Het is tijd om uitvoeringsvraagstukken te bekijken, want er wordt te weinig tijd aan besteed in alle fases. Weet u, het antwoord is vrij simpel: je moet het gewoon doen. Het is goed dat deze commissie er is. Misschien moet het wel permanent gebeuren. Je moet jezelf anders organiseren, anders inrichten en minder meegaan -- maar ja, dat is al vaak gezegd -- met wat er nu even in de actualiteit speelt. Je moet er aandacht aan besteden als er geen actualiteit is. Dat zou je kunnen doen door commissies anders in te richten of binnen commissies zaken te organiseren, vooral als er nog niks aan de hand is. Zoek dan wat contact.
De heer Laçin (SP):
U schetst eigenlijk dat er anno 2020 in dat opzicht niet heel veel is veranderd. Kunt u dan ook duiden wat de gevolgen zijn van de aandacht die er eigenlijk te weinig is voor de uitvoeringsorganisaties?
De heer Visser:
Nou, neem bezuinigingen die plaatsvinden. Er wordt heel snel geredeneerd: te veel overhead, het vet moet van de botten, het kan wel minder.
De heer Laçin (SP):
Kunt u daar een concreet voorbeeld van geven? We zijn nog in die ...
De heer Visser:
Je ziet het bij Defensie en je ziet het bij uitvoeringsorganisaties. We hebben u een waarschuwing gegeven: de bezuinigingen in vorige kabinetten zijn vooral neergeslagen bij uitvoeringsorganisaties en niet bij de beleidsdepartementen. Er is dus minder geld voor een departement, voor een begrotingshoofdstuk. En waar slaat de bezuiniging neer? Ik kan u de rapporten nasturen: bij de uitvoering, niet bij de beleidsmakers. De beleidsdepartementen blijven even groot. Die zijn wat weerbarstiger. Daar kunt u een stokje voor steken, want u moet het kunnen zien bij een begroting of u moet erop doorvragen. Maar wat vooral gevaarlijk is, is te blijven denken dat die organisaties doelmatiger en doelmatiger en doelmatiger kunnen worden en hetzelfde kunnen blijven leveren. Dat kan niet. Je moet ook keuzes maken. Op een gegeven moment is de kaasschaaf uitgewerkt. Daar waarschuwen we ook voor: een kaasschaafmethodiek onder het motto "het vet moet van de botten, het moet doelmatiger". Op een gegeven moment ben je in het bot aan het snijden. Dat zien we ook bij organisaties terug.
De heer Laçin (SP):
U zegt: de Kamer moet doorvragen, het moet duidelijker zijn in de begrotingen. Om daarachter te komen voordat het te laat is, moet er ook wel een gelijkwaardig gesprek zijn tussen de Tweede Kamer, de bewindspersoon in kwestie en de uitvoeringsorganisatie. Is dat gelijkwaardige gesprek er op dit moment, vindt u?
De heer Visser:
De ministers beschikken over veel meer informatie dan u. Dat is normaal, maar die moet wel gedeeld worden. En u moet er ook naar vragen. Dat gebeurt ook niet altijd. Neem het voorbeeld van de compacte rijksdienst. De rijksdienst moet zich anders organiseren, moet compacter. We gaan met shared services organisaties werken. Het Rijksvastgoedbedrijf kan ook een stuk slanker, kan panden afstoten et cetera. Wij gaan er dieper op in. Wij hebben ook een informatiepositie die verdergaat en wij waarschuwen u. Maar met die waarschuwing is vrij weinig gedaan. Dus je moet die gelijkwaardige positie wel nemen. Je moet je rol wel spelen. Op het moment dat u zegt "we willen de doorrekening van het Rijksvastgoedbedrijf zien, we willen zien wat de businesscase daarachter is" en de minister zegt "ja, maar dat is bedrijfsvertrouwelijk, dat kan ik niet met u delen", moet u dat niet toestaan. Het is wel gebeurd. Dan moet u maar een besloten overleg organiseren. Dan kan de Kamer toch wat steviger optreden.
De heer Laçin (SP):
De Kamer heeft inderdaad de instrumenten om wat steviger op te treden. Maar hoe zit het met de uitvoeringsorganisatie die, wat u net ook zei, vooral zegt: wij zijn loyaal, wij willen uitvoeren? Hoe kan de uitvoeringsorganisatie in de fase dat nieuw beleid wordt ontwikkeld een wat prominentere plek krijgen aan die tafel?
De heer Visser:
Nou ja, al door aan de tafel te komen. De vraag is: met wie spreekt u? Natuurlijk spreekt u met de minister, maar hoe vaak spreekt u met de verantwoordelijken in de uitvoeringsorganisatie zelf? Dat gesprek moet natuurlijk ook plaatsvinden? Dan is er in Nederland een discussie over ministeriële verantwoordelijkheid en of dat kan. Dat is een interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid. Waarom zou je niet aan tafel kunnen zitten met de mensen die het uit moeten voeren? Waarom zou dat bedreigend zijn voor de ministeriële verantwoordelijkheid? U moet dat weten.
De heer Laçin (SP):
Dat klopt. Kan ik daaruit concluderen dat u zegt: doe dat wat vaker als Tweede Kamer?
De heer Visser:
Waarom zou het hier niet kunnen? Het gebeurt in heel veel landen, ook landen waar de ministeriële verantwoordelijkheid gedefinieerd is op een manier zoals bij ons in de Grondwet.
De heer Laçin (SP):
Eens. We constateren dat een minister of een ministerie veel meer informatie tot zijn beschikking heeft dan de Kamer en dat wij als Kamer in de huidige situatie vooral afhankelijk zijn van de minister om informatie te ontvangen, maar dat wij ook heel veel informatie zouden kunnen halen uit de uitvoeringsorganisatie. Waarom gebeurt dat in andere landen wel en hier nog niet? Waar ontbreekt het hier nog aan?
De heer Visser:
Daar heb ik geen uitgebreide studie naar gedaan. Ik weet alleen dat het niet aan tafel komen echt een Nederlandse situatie is. In België is het niet zo en in Engeland is het ook niet zo. Engeland heeft natuurlijk wel een andere constitutie, maar ik zie niet in waarom het hier niet zou kunnen. Maar u moet ook af en toe doorvragen. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit kennen we nu als een fusieorganisatie. Waarom is er niet naar businessplannen gevraagd? Waarom gaat u akkoord met het feit dat op dag één een bezuiniging van 30% moet kunnen omdat de minister zegt: dat gaan we met IT oplossen, dan hoeven de bedrijven niet meer vier keer bezocht te worden? Er bleek niets van te kloppen; het bleek niet waar te zijn. Als je in de voorfase daar de tijd voor had genomen en had geprobeerd dat te doordenken, had je daarachter kunnen komen. Neem de invoering van de pgb's. Wij hebben onderzoek gedaan hoe het systeem in elkaar zat. We nemen een figuur mee; we hebben uitgetekend hoe het georganiseerd is. En dan zegt een Kamerlid tegen mij: wie heeft dat verzonnen? Ik zeg: ja, het spijt me wel; dat heeft u zelf verzonnen nog niet zo lang geleden. Dus neem de tijd om de constructie, het construct te doordenken en met alle partijen daarover te praten: gaat het zo werken, verstaan we elkaar goed, werkt het zo?
De heer Laçin (SP):
Denkt u dat het echt alleen aan de tijd ligt? Ik denk dat tijd zeker een belangrijk element is om dingen beter te begrijpen. Maar is het soms ook niet zo dat wetten en regels gewoon te complex zijn geworden en dat de Tweede Kamer het wellicht af en toe zelf ook niet meer begrijpt?
De heer Visser:
O ja, zeker. De vraag is of het daarmee begonnen is of dat die complexiteit het gevolg is van het voorgaande probleem. Je hebt een constructie gekozen, maar die werkt niet goed. Je hebt een financieringssysteem gekozen tussen Rijk en gemeente, maar dat levert niet voldoende op. Weet je wat? Je doet er een indicator bij, je doet er nog een systeem bij. Nu sturen we bij het Gemeentefonds op 53 indicatoren. Wie begrijpt het nog in dit land? Een handjevol mensen. Ik geloof dat u het eerder heeft gehad over het fiscaal systeem. Dat wordt er met de jaren ook niet eenvoudiger op. Dat is overigens weer zo'n voorbeeld dat we ook in andere landen tegenkomen. De ingewikkeldheid van de fiscaliteit en het steeds ingewikkelder maken als zich iets voordoet waarvan je denkt "hé, dat verbaast me", is iets wat ook internationaal terugkomt. Teruggaan naar de basis gebeurt zelden. Ik noemde net de shared service organisaties. We hebben al een paar keer tegen de minister en tegen de Kamer gezegd: zou het misschien niet goed zijn om op je schreden terug te keren, tot inkeer te komen en te denken "nou, misschien was het toch niet zo goed verzonnen"? Het gebeurt niet.
De heer Laçin (SP):
Heeft u ook ideeën over manieren waarop de Tweede Kamer wel voldoende tijd zou kunnen nemen voor wetswijzigingen die een grote impact hebben op de uitvoering? Hoe zouden we dat kunnen organiseren op reguliere basis?
De heer Visser:
Vaker een groot project benoemen. Kamerleden binnen een commissie daarop aanstellen als een soort rapporteur. Je niet een tijdpad laten opdringen dat niet past bij de opgave die er is.
De heer Laçin (SP):
Oké. Dan bedank ik u en geef ik het woord terug aan de voorzitter.
De voorzitter:
Dank. Dan geef ik nu het woord aan Nevin Özütok.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Meneer Visser, ik wil met u stilstaan bij de ministeriële verantwoordelijkheid - het woord viel ook net - en bij hoe de Kamer grip op de uitvoering kan krijgen. Hoever strekt volgens u, als u daarnaar kijkt, de ministeriële verantwoordelijkheid bij de uitvoeringsorganisaties? En waarop kan de Tweede Kamer sturen?
De heer Visser:
Dat is een vraag die eenvoudig lijkt, maar niet zo eenvoudig te beantwoorden is. Ten eerste heeft de minister twee gedaantes: hij is medewetgever en hij is uitvoerende macht. De minister is geacht, gehouden, verantwoordelijk goede wetten te maken en informatie te verzamelen of het stelsel adequaat werkt binnen de wet waar hij voor aan de lat staat. Dan praat je in zekere zin over de wetgever. Dan heb je de minister als uitvoerende macht. Het adagium is dan: zijn uitvoerende verantwoordelijkheid is het complement of de tegenhanger van zijn bevoegdheid zoals die in de wet gegeven is. Wij komen heel vaak tegen dat dat heel onduidelijk is gedefinieerd en dat er in de periode van wetgeving en organisatie te weinig nagedacht is over wat de veranderende rol is van de minister in de nieuwe situatie én van het parlement, want die rol verandert mee. Waar willen we over gaan, waar willen we niet over gaan? Wat is politiek, politiek beïnvloeden en wat niet? Dat moet duidelijk in de wet staan. Als je de bevoegdheden van de minister duidelijk in de wet hebt vastgelegd, dan is er ook geen discussie over ministeriële verantwoordelijkheid.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Zegt u daarmee: dat is dan ook het stuk waarop de Tweede Kamer de minister kan aanspreken? Moet daarin ook opgenomen worden waar de Kamer de minister níét op kan aanspreken? Begrijp ik dat dan goed?
De heer Visser:
Ja, dat begrijpt u goed. Kijk maar weer naar de decentralisaties. Daarvan hebben we ook al een aantal keren gezegd: als je decentraliseert, doe het dan ook goed; doe het dan ook echt. Dus als u zaken aan de gemeenten over wilt laten, dan moet u het ook echt aan de gemeenten overlaten. Dat betekent dat u niet de minister naar de Kamer moet halen voor een debat over wat er in bepaalde gemeenten niet goed gaat, want dat moet in die gemeenten plaatsvinden.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Dat snap ik. Laten we bij dit voorbeeld blijven. Hoe is het nu verdeeld? Je hebt de ministeries die een rol spelen bij die decentralisaties en je hebt Binnenlandse Zaken, dat een coördinerende rol speelt. Hoe ziet u het wanneer er geïntervenieerd moet worden in zo'n stuk waarvan u net zei: we stapelen ook een soort stukje oplossing op hetzelfde? Hoe ziet u dat? Als er geïntervenieerd moet worden, wie is dan aan zet?
De heer Visser:
In dit bijzondere geval de minister van Binnenlandse Zaken, maar die heeft zich vrij weinig met de decentralisaties bemoeid, ook al heeft die die taak en rol in de wet. Daar hebben wij ook een aantal keren op geïntervenieerd. Waar is de minister van Binnenlandse Zaken? Maar ook, waar is de Kamercommissie Binnenlandse Zaken? Die heeft geloof ik 40 minuten tijd besteed aan de overdracht van 11 miljard. De Kamercommissies VWS en Sociale Zaken waren er meer mee bezig. Maar het doordenken van het systeem van die decentralisaties en van wat het betekent, is onder ongelofelijke druk en heel snel gegaan. Daar mag je met terugwerkende kracht best kritisch op zijn. En als we het over het parlement hebben, hebben we het natuurlijk over twee Kamers. U heeft nu de rol: we kijken ook naar onszelf. Maar we hebben ook een Eerste Kamer. Ik ben nog uitgenodigd door de Eerste Kamer over de invoering van de decentralisaties: wat vindt de Rekenkamer van dat pakket en wat leert het verleden ons? Maar ook de Eerste Kamer is ermee akkoord gegaan. We praten er weleens over met de Eerste Kamer. Dan klagen ze over de uitvoeringspraktijk en zo. Ik zeg: maar u heeft het ook goedgekeurd. "Nee, nee, nee, dat is iets van de overkant." Als iets onuitvoerbaar is gemaakt of te ingewikkeld is gemaakt of te snel is gegaan en de implementatietijd te kort is, dan hebben we toch ook een Eerste Kamer? Het mag hier ook weleens benoemd worden dat ook de Eerste Kamer die rol kan pakken. Dat is wel de bedoeling van ons staatsrecht zoals ik het geleerd heb.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Ja. Om bij dit onderwerp te blijven. U noemde ook iets over evaluaties. Als we dit stelsel zouden gaan evalueren, wie is dan aan zet? Wie zou dan aan zet moeten zijn?
De heer Visser:
U bedoelt specifiek de decentralisaties?
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Ja.
De heer Visser:
Als je gewoon naar de Gemeentewet kijkt, dan moet de minister van Binnenlandse Zaken het voortouw nemen, want die bewaakt de decentralisaties. Die heeft daar een algemene taak. Maar dan moeten we weer de rol van wetgever en de rol van uitvoerder onderscheiden, de uitvoerende macht en de wetgevende macht. De uitvoerende macht is hier belegd bij gemeenten. Het wordt gefinancierd via het Rijk. Daar is ook een heel verhaal over te verzinnen, maar goed, het is wel via wet- en regelgeving geregeld. Het is de minister van Binnenlandse Zaken die als wetgever moet bewaken of het functioneert zoals het zou moeten functioneren. Dan is het interessante: op basis waarvan kan die dat? Vandaar dat wij gezegd hebben: voordat u decentraliseert, moet u weten wat u wil, moet u kunnen monitoren of de uitkomsten er zijn. Dat systeem is er nog steeds niet. Er is een periode geweest waarin ik de vraag dagelijks gesteld heb: wordt dat nou gemonitord, is er iemand die zo'n monitor ontwikkelt? Ik kreeg dagelijks het antwoord "ja". Alleen, het vervelende was dat elke keer een ander het antwoord gaf. Er werden op een gegeven moment 32 monitorsystemen ontwikkeld door vier verschillende departementen en binnen departementen, maar niet één beantwoordde de hoofdvraag. Dat had Binnenlandse Zaken daar moeten doen.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Helder. Als we kijken naar verschillende typen organisaties, is het dan relevant of het een rijksdienst, een agentschap op een zelfstandig bestuursorgaan betreft volgens u?
De heer Visser:
Als u praat over de ministeriële verantwoordelijkheid?
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Ja.
De heer Visser:
Ja, omdat afhankelijk van de vormen die u net noemt de minister andere bevoegdheden heeft en ook de checks-and-balances steeds anders belegd worden. Als dat soort wetsvoorstellen naar de Kamer gaan, komen ze altijd eerst naar ons. Daar zit ook altijd het advies van de Rekenkamer bij. De dominante hoofdvraag die wij de afgelopen jaren steeds gesteld hebben, is: het wordt steeds onduidelijker wie verantwoording aflegt aan wie. Mijn voorganger heeft weleens gezegd: het huis van Thorbecke is verworden tot het huis van Escher. U weet wel, dat huis met al die trapjes die nergens eindigen. Dus een duidelijke structuur wie verantwoording aflegt aan wie is verworden tot een huis van Escher waarin dat niet meer duidelijk is. Dat zie je terug in al die vormen die u noemt, en binnen die voorbeelden zie je weer allemaal bijzondere afwijkingsvormen. Maar de Kamer moet zich als wetgever realiseren dat als een organisatie op afstand wordt gezet, een taak verandert of een andere uitvoerende krijgt, de checks-and-balances mee veranderen en dat dat goed belegd moet worden. Dus daar moet door de Kamer in haar wetgevende taak scherp naar gekeken worden, en daarna moet je er ook naar handelen. Als het uit handen is gegeven aan een gemeente, moet je niet meer zeggen: maar we gaan er nog steeds over.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Helder. Dan nog een andere vraag. In de jaren tachtig en negentig zijn heel veel overheidsorganisaties verzelfstandigd. Hoe kijkt u met de kennis van nu naar die ontwikkeling? Hebben we daarvan wat geleerd of hebben we daar lessen gemist?
De heer Visser:
Ik ben bang het laatste. Ik haalde in het begin dat rapport uit 2003 naar voren. Dat kijkt terug op een heleboel van die organisaties. Daaruit bleek van de aanname "doelmatiger werken, efficiënter, betere dienstverlening, klantvriendelijker" -- dat waren de woorden die toen vielen -- dat je daar heel weinig over weet, dat er heel weinig informatie over verzameld is en dat er dus heel weinig geleerd wordt. Dat is natuurlijk de hoofdvraag: kunnen we ervan leren om het beter te maken? Er is heel weinig over bekend. Tot de dag van vandaag doen wij onderzoek. We komen bij het departement en willen informatie, maar die is er niet. Men weet dus zelf ook niet hoe de praktijk is, of het goed functioneert, of het doelmatiger is, of de gedachte is uitgekomen.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Zou u erbij stil willen staan wat de gevolgen voor de uitvoering zijn geweest of misschien nu nog zijn?
De heer Visser:
Dat kan verschillende gevolgen hebben. Het kan tot gevolg hebben dat je niet weet wat een uitvoeringsorganisatie nodig heeft om zich goed te organiseren, en dat je dus in geval van bezuinigen zegt: nou, ze kunnen wel met wat minder toe. Dat hebben we vele malen gezien bij uitvoeringsorganisaties en inspecties: wettelijke taken, maar onvoldoende middelen om die taken uit te voeren. Dat zie je. Je ziet het in de wens om nog meer doelen te bedienen en de wetgeving nog ingewikkelder te maken. Maar je hebt geen contact met degene die het uit moet voeren. Die moet het maar zien te rooien, waardoor het nog problematischer wordt. Je hebt ook geen feedbacksysteem waarin je terugkrijgt hoe het ermee staat, totdat je een keer een krantenkop hebt.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Dan krijgt het aandacht.
De heer Visser:
Dan krijgt het aandacht, ja. Er is te weinig bekend over de dagelijkse voortgang. Het wordt niet goed georganiseerd, zodat er onvoldoende lerende praktijk is.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Wat zou er gezegd kunnen worden over de gevolgen als het gaat om de politieke grip op de uitvoering?
De heer Visser:
Die is gebrekkig. Als u het debat met de minister pas voert op het moment dat er een misstand of vermeende misstand is, dan heb je natuurlijk al een bepaald beeld opgebouwd waarop je reageert. Het is heel moeilijk om het dan in de context te plaatsen: hoe zit het, wat was de voorgeschiedenis? Ik weet niet of u het zich herinnert. Ik heb twee jaar geleden de film Memento naar voren gehaald, over de man die geheugenverlies heeft. Die film gaat allemaal in flarden. Maar als je echt goed wil begrijpen wat het probleem is dat zich vandaag voordoet, dan moet je vaak heel ver terug in de tijd, want daar is het misgegaan. Dat is misschien de beste vergelijking in het antwoord op uw vraag. Om echt goed te begrijpen waarom er vandaag iets niet goed gaat, moet je vaak terug in de tijd naar: hoe is het toen georganiseerd, welke afslag is toen genomen, en langzaam is het erger geworden.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
En de Tweede Kamer? Heeft de Tweede Kamer voldoende mogelijkheden om te sturen op de kwaliteit van de uitvoering?
De heer Visser:
Ik denk dat het u wettelijk aan niks ontbreekt. U kunt ons veel vragen en kunt onze rapporten erbij halen. Het ontbreekt u alleen, denk ik, aan tijd, misschien soms aan de wil. Dat weet ik niet, want dat zit tussen de oren. Ik denk niet dat u een procedure mist. Ik denk niet dat u wetstechnisch iets mist. Ik heb eerder gehoord dat er procedures zouden moeten kunnen komen, maar waarom zou u die procedure nodig hebben? U kunt een heleboel. U kunt zeggen "ik wil deze wet niet behandelen" of "ik vind 'm te ingewikkeld". U kunt zeggen "we gaan het niet doen, we nemen meer tijd". Daar heeft u niet iets voor nodig wat niet al bestaat. Ik zou het niet weten.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Wat vindt u van de informatiepositie van de Kamer? Is die voldoende?
De heer Visser:
Ik vind de informatiepositie die de beleidsdepartementen zelf hebben al onvoldoende. Als die onvoldoende is, kunt u het ook niet hebben. Dat komt ook heel vaak terug in ons onderzoek: de informatie is er niet, is niet goed opgebouwd, is niet consequent, is onvolledig. Als het daar al misgaat, is die van u niet veel beter. Er moet dus veel beter aandacht zijn bij het organiseren, in het voorbereiden van wat je nastreeft, welke doelen je bereikt. Als je zegt "we willen meer geld voor de kwaliteit van leraren", om maar een voorbeeld te noemen, en het geld in de lumpsum naar scholen gaat, dan moet je niet verbaasd zijn dat wij na drie jaar zeggen: we hebben geen idee of de kwaliteit van leraren is verbeterd. Erger, men weet het zelf ook niet. Dat is wel een repeterende breuk, hoor. Als je de kwaliteit van leraren wil verbeteren, om goede redenen, dan moet je toch met elkaar weten wat de kwaliteit van leraren is, hoe je erachter komt of die verbetert en welke informatie je daarover wil? Dat is niet van: het geld is uitgegeven. Dat lukt wel.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Dank voor dit concrete voorbeeld. Dat was bijna mijn volgende vraag, maar u heeft spontaan zelf dat voorbeeld gegeven. Wat zouden we dan precies moeten doen om dat te verbeteren, aan de voorkant dan?
De heer Visser:
Aan de voorkant. Ik heb net al een voorbeeld gegeven met de pgb's. Je veel beter verdiepen in hoe een organisatiestructuur eruitziet. Je afvragen waarom je het zo ingewikkeld moet maken. Veel beter met elkaar afspreken wat je met iets bedoelt. Geen algemene multi-uitlegbare termen gebruiken of algemene doelstellingen waarin je politieke meningsverschillen soms verbergt. Ook afspreken wanneer je het debat terug wil hebben. En geen wensdenken, je niet laten verliezen in onrealistische plannen die niet realiseerbaar zijn. Dus organiseer tegenspraak daarin. Organiseer die tegenspraak.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Ik wil nog even met u stilstaan bij een constatering van de Algemene Rekenkamer uit 2014. Daarin werd aangegeven dat de politieke agenda keer op keer onvoldoende rekening houdt met juist een realistische uitvoeringsagenda, waar u het zojuist ook over had. Kunt u voorbeelden geven van onrealistische verwachtingen in de Tweede Kamer ten aanzien van de uitvoering?
De heer Visser:
Ik heb net de NVWA genoemd. Dat is een goed voorbeeld. De decentralisaties zijn ook een goed voorbeeld. Het Rijksvastgoedbedrijf. De Defensiebezuinigingen. In de dubbele bezuiniging op Defensie zit ook heel veel wensdenken. De opbouw van de Belastingdienst. UWV. Ik kan bij wijze van spreken per jaar vijf rapporten pakken waarin het terugkomt. Wij hebben er een hele reeks aan gewijd, Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties. Daarin toonden we steeds aan waar de uitvoering in de knel kwam omdat men nooit de taken zelf ter discussie stelde. Men moest hetzelfde blijven leveren en hetzelfde blijven doen, maar met minder mensen, minder middelen en minder gebouwen, en dat kan niet.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
U gaf net een hoop voorbeelden. Maar hoe komt het dan? Het zijn allemaal issues die maatschappelijk relevant en belangrijk zijn. Daar zijn we het met z'n allen over eens. Maar toch, als het gaat om die sturing of die financiën ... Waar zit de mismatch volgens u?
De heer Visser:
Ja, hoe komt het dan? Hoe komt het? Ik denk dat een deel komt aan de kant van de beleidsvoorbereiding in departementen waarin men na 20, 30 jaar op steeds grotere afstand van de uitvoering terecht is gekomen en er ook minder verstand van heeft, er wisselingen plaatsvinden en men ook van het ene naar het andere departement gaat. Dus hoe groot is nog de kennis van het uitvoeringsterrein waarvan je in Den Haag op het beleidsdepartement zit? Mutatis mutandis kun je die vraag ook stellen aan Kamerleden. Hoe goed ken je de praktijk? Hoe goed weet je hoe het in elkaar zit? Maar hoe het dan komt, dat is bijna een psychologische vraag. Ik draai het om en ik hoop dat het antwoord van u komt. Hoe komt het dat Kamerleden dat toch niet doen? En hoe zorgt u ervoor dat het na de volgende verkiezingen goed gaat en dat we niet over vier jaar hetzelfde verhaal moeten houden met een onderzoekscommissie? Ik vind dat heel lastig. Er is een staatscommissie geweest die naar het parlement heeft gekeken. Daar heeft men deze vraag ook niet beantwoord.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Terecht dat u ook naar de rol van de Tweede Kamer verwijst ...
De heer Visser:
Én de Eerste Kamer, én de Eerste Kamer. Kijk, je kunt nog zeggen: de Kamer heeft het recht van amendement, je hebt verschillende politieke partijen, die hebben verschillende ideologieën en achterbannen, dus die hebben er belang bij om in de wetgeving zaken te regelen zoals zij denken dat het goed is. En per ongeluk komt door de optelsom van alles er een onwerkbare wet uit. Dan hebben we toch een Eerste Kamer om dat tegen te houden? Hoe vaak is dat gebeurd? Misschien moet u de leden van de Eerste Kamer eens uitnodigen om te kijken: waarom houden jullie het niet wat vaker tegen? Ik stel ze die vraag weleens in beslotenheid. Daar krijg ik geen antwoord op. Het gebeurt zelden. Dus als de Eerste Kamer er is voor de kwaliteit van de wetgeving en de uitvoerbaarheid van wetgeving, dan zou je kunnen zeggen: is die tegenmacht goed georganiseerd, zou dat niet wat vaker moeten gebeuren? Maar dan moet u het wel accepteren. Dan moet u het wel accepteren. En nou ja, we weten dat dat ook een lastige is, toch? Ja, meneer Slootweg moet lachen, maar ik zeg maar dingen hardop waarvan we weten wat het antwoord is.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
De Algemene Rekenkamer heeft in 2003 en in 2014 verschillende rapporten gepubliceerd om de thematiek van de uitvoering bij de Kamer op de agenda te zetten. Heeft dat volgens u tot gewenste resultaten geleid? U heeft er in het begin nog iets over gezegd. Zou u daar nu wat langer bij willen stilstaan?
De heer Visser:
Er is heel veel wat wij gedaan hebben dat wel degelijk is opgenomen, opgepakt, et cetera. Als je naar onze aanbevelingen kijkt, dan is er de afgelopen jaren een stijging te zien in de overgenomen aanbevelingen van 50% naar 80%. Dus ik kan hier toch wel zeggen dat wat wij aanbevelen steeds beter opgepakt wordt. Hoe komt dat? Ik denk dat wij ons naar buiten toe steeds rustiger en constructiever opstellen, omdat wij ons ook realiseren dat we in een mediawereld leven van overdrijving, van relletjes en daardoor van de vervorming van wat er werkelijk speelt. Dat helpt niet bij de oplossing. Wij sturen niet op grote krantenkoppen; wij sturen op een constructieve relatie met departementen en met u. Ik denk dat dat aan onze kant z'n vruchten afwerpt.
Tegelijkertijd zien we een patroon van bevindingen die steeds terugkerend hetzelfde zijn. Dat is wat mij verontrust en waarom ik ook naar deze commissie kijk: wat kan ik ervan leren? Want ik kom ook rapporten tegen van voor mijn tijd die hetzelfde concluderen als nu. Het patroon van te optimistische beleidsvoorbereiding, te optimistische aannames, te snelle interpretatie, te veel verwachten, blijft bestaan. Dat hebben we nog steeds niet weten te keren. Onvoldoende leren van het verleden is iets wat ons 20, 30 jaar bezighoudt. Is de democratie een lerende democratie? Dat is een heel groot vraagstuk. Ik zeg niet volmondig ja op die vraag. Maar wij hebben daar ook een rol in. Niet alleen u aan uw kant, maar ook wij hebben daar een rol in.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Wat zou u ons aanbevelen als commissie, zodat wij wel die doorbraak zouden kunnen forceren?
De heer Visser:
Dat is een lastige vraag. Daar heb ik over na zitten denken, want u moet een momentum creëren. Ik dacht op een gegeven moment ... Ik had een gesprek met iemand uit het bedrijfsleven over cultuurverandering. Die zei: ”Weet je wat je moet doen als je een cultuurverandering in je organisatie nastreeft? Verhuizen naar een ander gebouw, want in de oude omgeving blijf je doen wat je in het verleden deed”. Ik had een keer een mooie vergelijking van een hoogleraar die het volgende zei. Het is heel merkwaardig. In het Oostblok had je natuurlijk het IJzeren Gordijn. Dat IJzeren Gordijn gaat dwars door enorme oerwouden waar honderden jaren lang grote kuddes edelherten leefden. Die werden opeens gescheiden door het IJzeren Gordijn, door een hek. U denkt nu "waar gaat hij het nou weer over hebben", maar let maar op. Dat hek is weggehaald in 1989. Zo'n zes jaar geleden kwam men erachter dat die kuddes nog steeds gescheiden leefden. Dat hek was er niet meer, maar niemand stak over. Oud gedrag bleef zich herhalen. Wat heb je nou nodig om dat gedrag te doorbreken? We zijn allemaal edelherten. We blijven ons gedragen ... Die edelherten hebben dat helemaal niet meegemaakt. Die worden 12 jaar oud en twintig jaar later gedroegen ze zich nog als hun ouders zonder die reden. Soms heb je een verandering van de omgeving nodig, een impuls die je tot ander gedrag verleidt. Diegene uit het bedrijfsleven zei: dan moet je naar een ander gebouw, want in je oude omgeving blijf je je hetzelfde gedragen. Dus gebruik een moment van verhuizing om iets na te streven. Toen dacht ik: ja, u staat aan de vooravond van zo'n verhuizing. Misschien moet u het gebouw niet inrichten op de manier waarop het was. Misschien moet u een momentum creëren om een aantal dingen anders te doen. Misschien moet u dat moment wel aangrijpen om een aantal bevindingen die over uw eigen cultuur gaan daarin te adresseren, opdat degenen die u opvolgen uw mooie rapport lezen en daar ook echt iets mee doen.
Mevrouw Özütok (GroenLinks):
Dank voor uw antwoorden.
De voorzitter:
Dan kom ik tot slot bij de heer Evert Jan Slootweg.
De heer Slootweg (CDA):
Ik zou nog twee vragen aan u willen voorleggen. De eerste gaat over een belangrijk punt dat u noemt, namelijk de scheiding tussen beleid en uitvoering. De heer Bekker, die voorafgaand aan dit gesprek hier aanwezig was, heeft een position paper gegeven en gaf aan dat beleid weleens de neiging heeft om juist boven op de uitvoering te gaan zitten. Zit er nou verschil in de constatering die de Rekenkamer eigenlijk al in 2003 deed en die de heer Bekker doet?
De heer Visser:
Ik heb de heer Bekker niet kunnen horen, omdat ik me aan het voorbereiden was en onderweg hiernaartoe was. Maar als hij zegt "boven op", dan klinkt het alsof hij bedoelt dominant en bepalend. Ik heb gezegd: ze zijn niet gelijkwaardig, maar ze zouden gelijkwaardig moeten zijn, een verstandshuwelijk. In een huwelijk heb je ook twee gelijkwaardige partners die elkaar serieus nemen. Wij zeggen dat het beleid en de beleidsmakers te dominant zijn en de uitvoering ondergeschikt. Dat mag niet waar zijn, want daar komen een aantal misconcepties uit voort. Dus misschien gebruiken we andere woorden en bedoelen we hetzelfde.
De heer Slootweg (CDA):
Ik denk dat bijna alle uitvoeringsorganisaties hier telkens aangeven dat er heel veel en intensief wordt samengewerkt met de departementen. Ik geloof dat iemand zelfs zei: we vormen constant teampjes met elkaar. Ik probeer dat in verband te brengen met wat u aangeeft, namelijk dat er juist een te grote scheiding is tussen beleid en uitvoering.
De heer Visser:
Ja, omdat het twee werelden zijn die niet op een vruchtbare manier met elkaar samenwerken. Daar zie je heel veel voorbeelden van terug in ons onderzoek, of het nou gaat om het UWV en Sociale Zaken, om Rijkswaterstaat en het beleidsdepartement of om Justitie en de justitiële organisaties. Men is wel heel veel met elkaar in gesprek, maar de vraag is of dat het juiste gesprek is met de juiste ... Als er onderling wantrouwen is of de een zich dominant voelt, dan kun je wel heel veel met elkaar praten in teampjes, maar ja, we hebben toch deze commissie nodig.
De heer Slootweg (CDA):
Ja. Een ander punt dat de heer Bekker ook aangaf, is dat Verantwoordingsdag het natuurlijke moment zou zijn om eens even de peilstok in de prestaties van uitvoeringsorganisaties te steken. Maar op de een of andere manier wordt Verantwoordingsdag daarvoor nauwelijks serieus genomen. Is dat ook uw beeld?
De heer Visser:
Nee, want anders zou ik niet zo veel tijd en energie erin steken. Misschien is het goed om dit moment even te gebruiken om een ontwikkeling bij de Rekenkamer toe te lichten. Volgens de wet zouden wij op Verantwoordingsdag louter moeten kijken naar rechtmatigheid en de bedrijfsvoering van de departementen. Een kleine tien jaar geleden hebben wij gezegd: dat is onvoldoende, want er verdwijnt zo veel buiten beeld. Door al die reorganisaties en door het op afstand zetten van de uitvoering verdwijnt een heleboel uit beeld. Wij moeten het op Verantwoordingsdag weer in beeld brengen. Vandaar dat ons verantwoordingsonderzoek tegenwoordig over veel meer gaat dan alleen maar wat wettelijk noodzakelijk is. Dat wordt niet altijd goed begrepen door mijn collega's in het buitenland, die heel erg op dat financiële gericht zijn. Wij proberen juist een tegenbeweging te creëren. Vandaar dat u een heel hoofdstuk krijgt over de sociale zekerheid, over de volksgezondheid, de premiesectoren die niet binnen de rijksrekening zitten. Vandaar dat wij onderzoek doen over verschillende bestuurslagen naar de luchtkwaliteit, wat normaal helemaal niet zou moeten. Het vervelende is alleen -- dat is een beetje een marketingprobleem -- dat als niet iedereen dat ziet en weet, je dus opvattingen krijgt als: Verantwoordingsdag gaat er niet over. Het gaat er wél over. We doen het heel intensief, maar dan moeten ze wel die rapporten lezen.
De heer Slootweg (CDA):
Is uw beeld dan dat u met heel veel intensiteit dit soort uitvoeringsproblemen naar boven haalt, maar dat de politiek dat laat liggen?
De heer Visser:
Nee hoor. Nee, nee, dat heb ik niet gezegd. Nee, ik heb het over degenen die zeggen: eigenlijk zou Verantwoordingsdag daarover moeten gaan. Ik zeg: het gaat daarover. Tegenwoordig brengen wij 24 rapporten naar buiten. In die 24 rapporten zitten heel veel voorbeelden van: krijgt de burger waar voor zijn geld, wat gebeurt er in de praktijk, wat is de outcome? Daar hebben we soms wel twintig briefings over met de Kamercommissies. Ik vind juist dat we, de Rekenkamer en de Kamercommissies, er veel beter in slagen om daarover te praten, en Kamercommissies om daar met de minister over te praten. Dat komt niet zo vaak in de media, maar het gebeurt wel. Maar misschien is dat juist wel heel goed. Ik vind dat dit juist een voorbeeld is van een positieve ontwikkeling. De Kamer levert rapporteurs, die pakken zaken op, Kamercommissies vragen een briefing en praten daarover met de minister. Daar zit wel degelijk een positieve ontwikkeling, vind ik. Alleen heeft de buitenwereld het niet altijd gezien. Nou ja, dat is een ander probleem.
De heer Slootweg (CDA):
In ieder geval is het volgens mij een mooi moment om met zo'n positieve ontwikkeling af te sluiten. Dank u wel, meneer Visser.
De heer Visser:
Graag gedaan.
De voorzitter:
Dank. Dank voor uw tijd. Dank voor de beantwoording van al onze vragen. We gaan die weer gebruiken om een goed rapport met goede aanbevelingen te schrijven, waarbij we hopen dat de uitvoeringsorganisaties alleen maar beter worden en dus de service aan iedereen in Nederland beter wordt. Dank voor uw komst.
Sluiting 13.57 uur.