Wat is het Meerjarig Financieel Kader (MFK) van de EU en welke wijzigingen voor de periode 2028-2034 zijn te verwachten?

Het MFK staat voor Meerjarig Financieel Kader. Het is de meerjarenbegroting van de Europese Unie. Voor een periode van minimaal vijf maar meestal zeven jaar wordt bepaald wat de omvang van de begroting mag zijn, hoe de middelen over de EU-prioriteiten worden verdeeld, en hoeveel de verschillende lidstaten daaraan moeten bijdragen. Het meerjarig financieel kader bepaalt in belangrijke mate wat lidstaten in de komende jaren gaan ontvangen en bijdragen. 
Het geld van de EU-begroting in de periode 2021-2027 gaat vooral naar het cohesiebeleid voor het versterken van de economie van armere regio's en naar het landbouwbeleid. Beide zijn goed voor ruim 350 miljard in zeven jaar. Ook onderzoek en innovatie en het nabuurschapsbeleid (beleid gericht op het vergroten van de welvaart, veiligheid en stabiliteit van de buurlanden van de EU), zijn belangrijke posten, beide goed voor zo'n 100 miljard in de komende zeven jaar. De rest van het geld gaat naar migratie, defensie, gezondheidszorg en naar uitgaven aan de Unie zelf. 

Vanwege de grote financiële belangen zijn de onderhandelingen over het MFK vaak taai en langdurig. De eerste voorstellen worden door de Europese Commissie ongeveer 2,5 jaar voor het ingaan van de volgende periode gedaan. Het meerjarig financieel kader wordt formeel vastgesteld door de Raad van Ministers die unaniem met het voorstel moeten instemmen. Het Europees Parlement stemt in op basis van een gewone meerderheid. Het Europees Parlement kan alleen instemmen of afkeuren, maar niet amenderen. 

Naast de algemene MFK-verordening worden er wetgevende teksten ten behoeve van de afzonderlijke programma’s vastgesteld: dit zijn specifieke wetteksten over nieuwe en bestaande programma’s en fondsen. De wetgevende teksten voor de programma’s worden voorgesteld door de Commissie. Afhankelijk van het programma wordt het voorstel besproken in de raadsformaties die ervoor verantwoordelijk zijn. Zo werkt de Raad van Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport aan programma’s die hierop betrekking hebben. De besluitvormingsprocedure van de programma’s verloopt via de gewone wetgevingsprocedure. Dat betekent dat zowel de Raad als het Parlement gezamenlijk moeten besluiten over het aannemen van de wetgevende teksten. 

Meestal wordt bij een nieuw Meerjarig Financieel Kader ook een besluit genomen over het stelsel van eigen middelen van de EU: het zogenoemde Eigenmiddelenbesluit. Met dit besluit worden de voorschriften vastgesteld voor de financiering van de EU. 
Voordat het eigenmiddelenbesluit wordt aangenomen moet er unanieme overeenstemming zijn in de Raad, er moet een positief advies zijn van het Europees parlement én elk EU-land moet goedkeuring verlenen volgens de eigen wettelijke voorschriften (ratificatie). Voor Nederland betekent dit dat de Tweede Kamer moet instemmen met het Eigenmiddelenbesluit. 

Wanneer er overeenstemming is bereikt over de verordening, het eigenmiddelenbesluit en over de wetgevende teksten voor de programma’s dan wordt vervolgens via de jaarlijkse EU-begroting bepaald hoeveel de Europese Unie jaarlijks mag uitgeven. 

Meer informatie:

 

Meer informatie

• MFK in Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie – artikel 312    
• Hoe wordt de EU-begroting vastgesteld? - Europese Unie 
• Multiannual financial framework - Factsheets MFK, Europees Parlement

Op 17 december 2020 ging de Europese Raad – bestaande uit de regeringsleiders en staatshoofden van de EU-lidstaten – akkoord met het nieuwe Meerjarig Financieel Kader voor de periode 2021-2027. Het betreft een pakket van € 1.074,3 miljard. Eén dag later, op 18 december 2020, bereikte de Europese Raad overeenstemming met het Europees Parlement over het economisch herstelplan NextGenerationEU, bedoeld om de impact van de coronacrisis te verzachten. Het herstelplan heeft een omvang van € 750 miljard. Het totaal van beide afspraken komt daarmee op € 1.824,3 miljard (prijzen 2018). 

Als op EU-niveau het totale budget duidelijk is, en ook de verdeling daarvan over de verschillende EU-prioriteiten, wordt het geld voor de fondsen in gedeeld beheer zoals de landbouwmiddelen en de structuurfondsen, verdeeld via de zogenoemde ‘nationale envelop’. Hiermee wordt vastgelegd op welk bedrag een lidstaat per fonds maximaal aanspraak kan maken. Deze nationale enveloppen zijn als bijlagen bij de verschillende fondsverordeningen opgenomen.

Voor Nederland gaat het in de periode 2021-2027 in totaal om een bedrag van ca. € 8 miljard euro. De landbouwmiddelen (ELGF en ELFPO) nemen daarvan met ruim € 5,5 miljard het grootste deel voor hun rekening.

Daarnaast zijn er de zogenoemde middelen in direct beheer. Deze middelen gaan, zonder tussenkomst van het Rijk, rechtstreeks naar door de Commissie gefinancierde projecten of instanties. Er gelden hierbij geen nationale enveloppen omdat het geld wordt verdeeld op basis van de beoordeling door de Commissie van projectvoorstellen van subsidieaanvragers. Het grootste deel van deze budgetten gaat naar het Horizon Europe programma, waarmee onderzoeks- en innovatieprojecten worden gefinancierd. Voor de periode 2021-2027 is volgens het Horizon2020-dashboard van de Europese Commissie tot eind oktober 2025 in totaal € 4,23 miljard aan subsidies aan Nederlandse organisaties en instellingen toegekend.

Meer informatie

• Hoeveel geld draagt Nederland bij aan de EU en hoeveel geld komt er vanuit de EU terug?

Op 16 juli 2025 deed de Europese Commissie haar voorstellen voor het volgende MFK. Parallel hieraan is een voorstel voor een nieuw eigenmiddelenbesluit  gepresenteerd, waarin de financiering van de EU-begroting wordt geregeld. De voorstellen van de Commissie vormen de start voor de onderhandelingen voor de nieuwe meerjarenbegroting 2028-20234 die naar verwachting tot eind 2027 zullen lopen. De Europese Raad van 18-19 december 2025 zal voor het eerst stilstaan bij de lopende onderhandelingen over het MFK.

Uitgaven

De voorgestelde hoogte van het budget voor de 7-jarige periode is bijna € 1.800 miljard. In percentage van het bbp van de EU is dat iets hoger dan het percentage in de vorige MFK-periode, te weten 1,26% versus 1,13%. Een deel van de voorgestelde 1.26% (0,11%) is bestemd voor het aflossing en rentebetalingen van het geleende geld voor RRF.

De Commissie stelt voor om het MFK te hervormen door het aantal begrotingshoofdstukken te verminderen tot 4, fondsen samen te voegen en resultaatgericht begroten toe te passen. De Commissie wil het MFK meer toespitsen op thema’s zoals concurrentievermogen, veiligheid en defensie, en asiel en migratie. Om beter met onvoorziene omstandigheden om te kunnen gaan stelt de Commissie een grotere mate van budgetflexibiliteit voor.

De Europese Commissie stelt de volgende 4 pijlers voor:

• Pijler 1: Nationale en regionale partnerschapsplannen (45% van de middelen, € 791,9 miljard). Dit omvat de huidige structuur- en investeringsfondsen, landbouwfondsen en migratiefondsen; 
• Pijler 2, Concurrentievermogen, welvaart en veiligheid (30% van de middelen, € 515,1 miljard). Hieronder valt naast geld voor concurrentie, ook veiligheid en defensie;
• Pijler 3, Global Europe (11%, € 182.9 miljard euro). Hierin zijn het externe beleid van de Unie en de externe aspecten van migratie ondergebracht.
• Pijler 4, De administratieve lasten (6%, € 104,4 miljard euro).

Daarnaast kost het terugbetalen van de leningen en rente voor HVF € 149,3 miljard (8,5%).

Onderstaand tabel van de EPRS (onderzoekdienst van het Europees Parlement) laat zien hoe de verdeling van het geld over de 4 begrotingshoofdstukken in het voorstel er uit ziet.

2028-2034 MFK-overzicht

Pijler	Naam	Bedrag in € miljarden	Percentage
1	Economic, social and territorial cohesion, agriculture, rural maritime prosperity and security Nationale en regionale partnerschapsplannen (NRPP’s)	791,9	44,9
1	Repayment of NGEU Rente en terugbetaling NGEU	149,3	8,5
2	Competetiveness, prosperity and secrurity Concurrentievermogen, welvaart en veiligheid	515,1	29,2
3	Global Europe Europa en de wereld	182,9	10,4
4	Administration Administratieve uitgaven	104,4	5,9
	Marge	19,4	1,1
	Totaal	1.763	100

Er vindt met deze voorstellen een verschuiving van prioriteiten plaats. Waar in de huidige periode circa 70% van de middelen wordt ingezet voor de fondsen in pijler 1, is dat volgens de voorstellen straks ongeveer 45%. De gelden voor innovatie en veiligheid (pijler 2) stijgen. Die gaan van ca. 17% naar 30% van het totaal aan middelen (bron: Kabinetsappreciatie van 12 september 2025 van het nieuwe MFK). 

Pijler 1 volgt op hoofdlijnen de structuur van resultaatfinanciering van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit. Lidstaten moeten plannen opstellen met investeringen en hervormingen die de verschillende beleidsprioriteiten voor pijler 1 en een significant deel van de in het kader van het Europees Semester vastgestelde landspecifieke aanbevelingen adresseren. Uitbetalingen zijn afhankelijk van het voldoen aan mijlpalen en doelstellingen. De Commissie toetst hierop nadat zij hiertoe betaalverzoeken van de lidstaten ontvangt. Indien niet alle mijlpalen of doelstellingen zijn behaald, kunnen lidstaten naar rato worden gekort op hun uitbetalingen. Belangrijk is dat opschorting van betalingen alleen lidstaten treft. Zij moeten namelijk wel nog steeds eindbegunstigden (zoals medeoverheden, bedrijven of burgers) betalen. Doordat alleen de lidstaten budgettair getroffen worden, hebben zij de prikkel om te hervormen en behouden eindbegunstigden zekerheid. De Commissie heeft tevens een overkoepelend voorstel gepubliceerd voor een verordening tot het oprichten van een prestatiekader (Performance Framework) gepubliceerd. Dit prestatiekader is van toepassing op het gehele MFK.

Inkomsten

De Commissie stelt voor de inkomstenkant vijf nieuwe eigen middelen voor. Dit zijn eigen middelen op basis van:

1. inkomsten uit een deel van het EU-emissiehandelssysteem (Emission Trading System, ETS-1), 
2. opbrengsten uit het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), 
3. niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval (‘e-waste’), 
4. op de markt gebrachte tabaksfabricaten en tabak-gerelateerde producten (Tobacco Excise Duty Own Resource, TEDOR), en 
5. een omzetbijdrage van grote ondernemingen (Corporate Own Resource for Europe, CORE).

Deze nieuwe middelen zijn een aanvulling op de bestaande eigen middelen, te weten de douanerechten, de btw-afdracht, de afdracht op basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval en de afdracht op basis van bni. Deze laatste is verreweg het grootste eigen middel en vormt de sluitpost van de EU-inkomsten. Op dit moment (2025) is het Nederlands bni-aandeel binnen de EU 6,4%. Sinds het EMB van 2002 betaalt Nederland echter minder dat het bni-aandeel doordat het profiteert van een korting. Naast Nederland ontvangen ook Duitsland, Zweden, Oostenrijk en Denemarken een korting op de bni-afdracht ter gedeeltelijke compensatie van de netto-betalerspositie. De Commissie wil voor het volgende MFK deze kortingen volledig afschaffen, wat Nederland volgens het kabinet vanaf 2028 gemiddeld ca. 2 miljard euro per jaar aan extra afdrachten zou kosten. Momenteel mogen lidstaten bij het innen van de douanerechten 25% daarvan zelf houden ter vergoeding voor de gemaakte heffings- en inningskosten, ook wel aangeduid als de  perceptiekostenvergoeding. De Commissie wil de perceptiekostenvergoeding verlagen van 25% naar 10%, wat Nederland naar schatting van het kabinet 0,5 miljard euro per jaar zou kosten. 

Kabinetsappreciatie

Op 12 september 2025 zond het kabinet haar appreciatie van de voorstellen van de Europese Commissie naar de Kamer. Het kabinet verwelkomt de voorgestelde modernisering van het MFK waarbij de Commissie meer focus legt op strategische prioriteiten en hiervoor een groter deel van de EU-begroting uittrekt. Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om het principe te hanteren dat vooraf vastgestelde voorwaarden of prestaties behaald dienen te worden voordat middelen uit EU-fondsen worden uitgekeerd. Wel heeft het kabinet vragen over bijvoorbeeld de administratieve lasten van deze systematiek en hoe het voorstel in de praktijk uit zal pakken. De voorziene stijging van de EU-afdrachten als gevolg van de voorstellen sluit niet aan bij de budgettaire kaders zoals overeengekomen in het Hoofdlijnenakkoord. Daarom wil het kabinet inzetten op een verlaging van het voorgestelde MFK. Ook vindt het kabinet dat Nederland te veel moet bijdragen ten opzichte van de andere lidstaten. Het kabinet verwacht dat een korting op de bni-afdracht noodzakelijk is om een betere verdeling te bereiken. Het kabinet zal ook inzetten op behoud van de perceptiekostenvergoeding op het huidige niveau van 25%. Ten aanzien van de voorgestelde nieuwe eigen middelen wil het kabinet weten wat de verdelingseffecten ervan zijn. Tot slot is het kabinet geen voorstander van het aangaan van gemeenschappelijke schuld voor nieuwe Europese instrumenten en staat het niet achter de voorstellen voor leningen voor een crisisinstrument en voor de ophoging van het budget voor pijler 1.

Aandachtspunten Algemene Rekenkamer

Op 10 september 2025 stuurde de Algemene Rekenkamer de brief Onderzoek EU-resultaatfinanciering aan de Tweede Kamer met aandachtspunten voor de toepassing van resultaatfinanciering.

Meer informatie

• The 2028-2034 EU budget for a stronger Europe - Informatiepagina Europese Commissie over nieuwe MFK
• Kamerbrief Nederlandse inzet onderhandelingen MFK 2028
• Meerjarig Financieel Kader 2028-2034 (pdf) – Mededeling van de Europese Commissie met de inhoud van het MFK van 2028-2034
• Onderzoek EU-resultaatfinanciering, Algemene Rekenkamer (10-09-2025)
• The 2028-2034 EU budget for a stronger Europe - Voorstel van de Europese Commissie voor het MFK 2028-2034 (16-07-2025)
• Kabinetsappreciatie MFK- en EMB voorstellen Europese Commissie, Tweede Kamer (12-09-2025)
• Het Meerjarig Financieel Kader 2028-2034. Eindverslag van de rapporteurs MFK in de Tweede Kamer (29-09-2025)