Wat volgt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer over de resultaten van de Europese subsidies?

Tussen 2003 en 2016 heeft de Algemene Rekenkamer een serie rapporten uitgebracht over het financieel beheer van EU-subsidies in Nederland en andere EU-lidstaten. In deze zogenoemde EU-trendrapporten onderzochten wij onder meer in hoeverre er in de EU en bij nationale overheden inzicht bestaat in de resultaten die worden bereikt met EU-subsidies. Uit dit onderzoek blijkt dat het zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het Europese geld vaak ontbrak.

Ook deden wij bij een aantal projecten eigen onderzoek naar de effecten van subsidies in Nederland. In 2015 bleek uit dergelijk onderzoek naar enkele kleinere projecten dat, voor zo ver we er uitspraken over konden doen, de effectiviteit van de EU-subsidies zeer wisselend was.

In ons EU-trendrapport van januari 2016 hebben wij uitgebreid verwoord wat het belang is van zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de besteding van Europees geld en op de daarmee bereikte resultaten. We stellen daarin dat een goed antwoord op de vraag wat met de Europese programma’s wordt bereikt volgens ons het draagvlak bij de burgers voor de EU vergroot en bovendien de mogelijkheid biedt om een gefundeerd politiek debat te voeren over de verdeling van de middelen.

Uit een breed onderzoek dat wij in 2022 deden naar de toegevoegde waarde van EU-subsidies in Nederland kwam naar voren dat van de EU-subsidies die in Nederland worden besteed een belangrijke stimulerende werking uitgaat. De subsidies zorgen ervoor dat projecten worden opgestart en/of met meer kwaliteit of eerder worden uitgevoerd dan mogelijk zou zijn geweest zonder EU-subsidie. Deze uitkomst was het resultaat van een onderzoek onder circa 1.300 subsidieontvangers en onder circa 500 afgewezen subsidieaanvragers. 

Het zicht dat de Nederlandse autoriteiten hebben op de gerealiseerde effecten is bij de verschillende EU-fondsen echter beperkt. Dit heeft verschillende oorzaken:

• De indicatoren die in de fondsprogramma’s zijn opgenomen voor het meten en monitoren van resultaten vertonen gebreken: 
  • Het merendeel van de indicatoren in de fondsprogramma’s zijn prestatie indicatoren. Deze geven wel inzicht in de geleverde   prestaties maar ze bieden geen inzicht in de effecten (wat leveren de prestaties op?). 
  • De effectindicatoren die wel worden gebruikt laten onvoldoende zien wat de relatie is tussen de ingezette maatregelen en de (maatschappelijke) effecten. 
  • De realisatie van de streefwaarden van de indicatoren laat een zeer wisselend beeld zien. Alle fondsen kennen indicatoren waarbij de
    streefwaarden niet of beperkt zijn gerealiseerd, maar er zijn ook indicatoren met een (soms fors) hogere realisatie van de
    streefwaarden. Doordat een weging van het relatieve belang van de indicatoren ontbreekt is op fondsniveau niet duidelijk hoe het programma er voor staat. 
  • Vrijwel alle indicatoren die in de Nederlandse fondsprogramma’s worden gebruikt, zijn door de EU voorgeschreven. Dit gebruik van gemeenschappelijke indicatoren biedt de Europese Commissie de mogelijkheid om lidstaat overstijgend de voortgang van de programma’s te volgen. Echter, de gemeenschappelijke indicatoren zijn niet altijd even waardevol voor het meten van effecten in de Nederlandse context.
  • De Nederlandse autoriteiten maken nauwelijks gebruik van (extra) eigen nationale indicatoren, die meer inzicht zouden kunnen bieden in de feitelijk behaalde resultaten.
• Hoewel Nederland aan de door de EU voorgeschreven verplichting voldoet om halverwege de programmaperiode een evaluatie uit te voeren en ook een eindevaluatie uit te voeren, is de opbrengst daarvan om twee redenen niet optimaal:
  • De tussentijdse evaluaties zijn te vroeg in het proces om iets over de gerealiseerde effecten te kunnen zeggen. Ten tijde van de tussentijdse evaluatie komen de programma’s namelijk vaak pas net goed op stoom; van afgeronde projecten is dan nog maar nauwelijks sprake. De tussentijdse evaluaties kunnen zodoende niet als basis dienen voor inhoudelijke bijstelling van de programma’s.
  • De eindevaluatie volgt pas enkele jaren na de afronding van het programma, dus lang ná de start van een nieuwe programmaperiode. De eindevaluaties komen dus juist weer te laat om ze te kunnen gebruiken voor bijstelling van de nieuwe programma’s. 

Uit ons onderzoek uit 2022 kwam naar voren dat bij het Europees Sociaal Fonds (SZW), vanwege het uitvoeren van meer dan alleen de verplichte evaluaties, een beter beeld bestaat van de effecten van de inzet van het geld.

Effecten van Landbouwsubsidies: Inkomenssteun boeren

In het Rapport bij de Nationale Verklaring 2019 hebben we de effectiviteit van de landbouwsubsidies die Nederland ontvangt onderzocht. Ons onderzoek wees uit dat deze subsidies tot op zekere hoogte effectief zijn. Nederland ontving in de periode 2014-2020 circa € 5 miljard uit het Europese Landbouwgarantiefonds. Deze subsidiestroom was daarmee goed voor ongeveer twee derde van de totale EU-ontvangsten in Nederland.

Met behulp van CBS-gegevens en gegevens van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) gingen wij na in hoeverre de inkomenssteun aan boeren uit het Landbouwgarantiefonds beantwoordde aan de doelstelling om boeren te voorzien van een redelijke levensstandaard. Ons onderzoek leverde  indicaties op dat de inkomenssteun deels effectief was. Zonder subsidies zou het bruto bedrijfsinkomen van boeren in iets meer dan de helft van de onderzochte gevallen onder het wettelijk minimumloon hebben gelegen, terwijl dat met de toegekende EU-subsidies het geval was bij ruim een derde van de onderzochte gevallen.
We zagen ook dat ruim een derde van de EU-inkomenssteun terechtkwam bij boeren met een bruto bedrijfsinkomen van tweemaal modaal en meer (na verstrekking van de steun). Onderstaande figuur uit het onderzoeksrapport toont het percentage boeren per inkomensklasse met en zonder inkomenssteun in 2014, en met inkomenssteun op basis van de omvang van de grond (volgens het gewijzigde systeem per 2019).

Effecten van landbouwsubsidies: Eco-regeling

In ons onderzoek Focus op subsidies melkveehouders van juni 2024 onderzochten we hoe de Europese en nationale subsidies voor de melkveehouderij zijn verdeeld en hoe deze zich richten op natuur, milieu en klimaat. De introductie van de zogenoemde eco-regeling in 2023 in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU heeft voor melkveehouders een financiële verandering teweeggebracht. In 2023 ging er – in vergelijking met voorgaande jaren – minder subsidie naar inkomenssteun en meer naar verduurzaming. Een melkveehouder met een gouden eco-medaille kreeg in 2023 gemiddeld € 460 aan totale subsidie per hectare.  Een eco-medaille wordt toegekend op basis van inspanningen die melkveehouders leveren om hun bedrijfsvoering te verduurzamen.  Een melkveehouder zonder eco-medaille kreeg gemiddeld € 270 per hectare.

Eco-regeling zorgt voor verandering in de subsidies voor melkveehouder

Uit ons onderzoek op basis van een steekproef blijkt dat melkveehouders met gouden eco-medailles gemiddeld gezien beter scoren op indicatoren die Wageningen Economic Research (WEcR) gebruikt om de duurzaamheid van het bedrijf te meten, dan andere melkveehouders. De meeste melkveehouders die in 2023 een gouden medaille kregen, horen bij de bedrijven die in 2022 beter scoorden op indicatoren voor duurzaamheid. Maar we zien ook dat 42% van de melkveehouders met een gouden medaille relatief laag scoorden op deze duurzaamheidsindicatoren. Een gouden medaille betekent dus niet altijd dat deze bedrijven een hoge score halen op indicatoren die WEcR gebruikt.  

Meer informatie

• Toegevoegde waarde EU-subsidies (Algemene Rekenkamer, 2022)
• EU-trendrapport 2015 (Algemene Rekenkamer, 2015)
• EU-trendrapport 2016 (Algemene Rekenkamer, 2016)
• Rapport bij de Nationale verklaring 2019 (Algemene Rekenkamer, 2020)
• Focus op subsidies melkveehouders (Algemene Rekenkamer, 2024)