Arno Visser biedt de Verantwoordingsstukken aan de Tweede Kamer aan op Verantwoordingsdag, 18 mei 2022.
Voorzitter,
Ik sta hier nu al een aantal jaren, en ik vind het dit jaar moeilijker dan voorgaande jaren om de juiste woorden te vinden.
Ik sta hier met een ongemakkelijk gevoel, omdat we een goedkeurende verklaring moeten geven, terwijl veel zaken niet goed gaan. Op papier keuren we goed wat in werkelijkheid niet goed is.
Ik sta hier ook met een ongemakkelijk gevoel, omdat we zien dat crisis veel van mensen vraagt en er hard wordt gewerkt: op de departementen en door bewindslieden. Dat realiseren we ons.
Maar sommige dingen moeten gezegd. Dat is ons werk.
Ik wil erbij zeggen dat toewijding en inzet van individuele ambtenaren en bewindspersonen het probleem niet zijn. Vorig jaar niet, nu niet.
Toch blijkt ook dit jaar uit ons onderzoek dat er dingen niet goed zijn gegaan. Het zijn problemen die vaak een langere geschiedenis kennen. Langer dan het jaar waar ons verantwoordingsonderzoek over gaat. En die problemen moet je benoemen om te verklaren en een oplossing te zoeken.
Voorzitter, om dat gevoel te illustreren, neem ik u mee naar Oekraïne in de 19e eeuw. En de daar geboren schrijver Nicolaj Gogol.
In zijn meesterwerk “Dode Zielen” beschrijft hij een man die met zijn koets en koetsier reist van landeigenaar naar landeigenaar, en hen de vraag voorlegt: “Mag ik bezit van u overnemen?” En wat hij wil kopen is iets uitzonderlijks. “Heeft u overleden lijfeigenen die nog niet zijn uitgeschreven bij het register?”
Zo reist hij door het land. Hij wil geld geven voor iets wat eigenlijk niks waard is: papier. Dit leidt tot rare taferelen: vreemde onderhandelingen en merkwaardig gedrag. De meeste grootgrondbezitters reageren argwanend. En sommigen denken zelfs bestolen te worden. Er zijn er die meer geld vragen, omdat hun overleden timmerman zo’n goeie vakman was.
Het doel is om al dat papier, waarop de namen van de dode zielen staan, als onderpand voor een hypotheek te gebruiken. Een grote hypotheek. De hoofdpersoon wil geld en status.
Je kunt het boek lezen als satire. Als aanklacht tegen bureaucratie. En ook als kritiek op menselijk gedrag. Gedrag dat is gericht op louter persoonlijk gewin.
Je kunt er ook op een andere manier naar kijken. Als je meer afstand neemt van het verhaal dan valt iets belangrijkers op. Iets wat niet wordt bediscussieerd: het lijfeigenschap zelf. Handel in mensen. Zaken die veel erger zijn dan wat er gebeurt in die losse scènes over bureaucratie en onderhandelingen.
Niemand stelt dat systeem zelf ter discussie. Ook Gogol niet. Terwijl je als lezer ziet dat het systeem het probleem is. Maar het was in die tijd, in dat land, gevaarlijk om het gezag en de gevestigde orde ter discussie te stellen.
Zo ontstaat in een autocratie een situatie waarin papier en werkelijkheid ver van elkaar af komen te staan. Een wereld waarin een hypotheek wordt genomen op wat niet bestaat, wat niet zou mogen bestaan. En waaraan velen toch meewerken. Een wereld waarin vertrouwen verdwijnt en cynisme overheerst.
Het boek van Gogol doet ons beseffen dat Verantwoordingsdag de open samenleving symboliseert. De democratische rechtstaat vormgeeft.
Het is een metafoor, omdat het onze gezamenlijke opgave is dat onze papieren wel overeenkomen met de werkelijkheid. Ons systeem van begroten en verantwoorden moet overeenkomen met wat er in werkelijkheid – in de samenleving – gebeurt. De 320 miljard euro die vandaag centraal staat, moet z’n werk doen, goed doen.
Voorzitter,
Ik sta hier vandaag, omdat het aan de Algemene Rekenkamer is om een goedkeurende verklaring te geven bij de rijksrekening en de saldibalans. U krijgt die vandaag samen met 24 rapporten en een aanvullend onderzoek over algoritmen.
Maar wat betekent dit eigenlijk, ‘een goedkeurende verklaring’? Wat keuren wij goed? Wat is ‘goed’?
De goedkeurende verklaring betekent niet dat alles goed gaat, of dat wij alles goed hebben bevonden. Integendeel. De uitkomst van het onderzoek is dat er nogal wat niét goed is. Dat blijkt uit die rapporten.
Goedkeuren betekent dat ons onderzoek is afgerond en dat we akkoord geven voor de parlementaire behandeling.
En daar is wel wat te bespreken. Ik licht er een aantal zaken uit.
Allereerst zien we dat de rechtmatigheid van uitgaven en verplichtingen van het Rijk onder druk staat.
In 2021 was een zorgwekkend hoog percentage verplichtingen niet rechtmatig. Fors meer dan vorig jaar. Ook de uitgaven overschrijden nog steeds de zogenoemde tolerantiegrens van 1%. Nipt, maar toch.
Jaren, decennialang was hoge rechtmatigheid een verworvenheid. Voor het derde jaar op rij is dat anders.
In 2021 staat voor iets meer dan 1% aan uitgaven de rechtmatigheid niet vast. Dat is bijna 3,3 miljard euro.
Bij de verplichtingen kwam 4,8% onrechtmatig tot stand. Dat is ruim 15,5 miljard euro!
In die gevallen is niet voldaan aan de afspraken die met u zijn gemaakt: er is niet nageleefd wat in de wet staat. Of dat is niet zeker - dus dat we niet konden vaststellen of het geld volgens de regels is besteed.
Deze problemen met de rechtmatigheid hangen voor een belangrijk deel samen met maatregelen in het kader van de coronacrisis.
We hebben op 7 april zelfs bezwaar gemaakt tegen het jaarverslag van de minister van Economische Zaken. We konden de rechtmatigheid van de geldstromen rond de regeling Tegemoetkoming Vaste Lasten niet vaststellen. Een regeling voor ondernemers met omzetverlies door de coronamaatregelen.
Gelukkig heeft de minister met een enorme inspanning van het departement aan kunnen tonen dat het wel op orde was. Dat verdient een compliment.
Maar niet alleen de coronacrisis zorgde voor onrechtmatigheid. Ik noem twee belangrijke andere oorzaken.
De minister van Defensie maakte fouten bij aanbestedingen en meldde u niet tijdig dat verplichtingen waren aangegaan waarmee het budget werd overschreden. Beide zaken hebben we onrechtmatig verklaard. In totaal 2,4 miljard euro.
Ook de verplichtingen die de minister van Financiën aanging in het kader van de hersteloperatie toeslagen beoordeelden we als onrechtmatig. Deze hebben namelijk geen wettelijke basis, en dat is wel vereist. Ook bijna een miljard euro.
De minister van SZW gaf aan dit oordeel te begrijpen. De minister van Financiën wees erop dat het zo is afgesproken met uw Kamer.
Dat is waar, maar dat maakt het niet rechtmatig. De democratische meerderheid mag het hiermee eens zijn, dat is niet hetzelfde als voldoen aan de voorwaarden die horen bij de democratische rechtsstaat.
Onrechtmatig betekent overigens niet dat gedupeerden het geld niet meer ontvangen. Dat kan ik niet genoeg onderstrepen.
Voorzitter, ongemakkelijk zei ik aan het begin. Voor het 3e jaar op rij is de tolerantiegrens overschreden. Drie jaar geleden dachten we nog dat het een eenmalige uitzondering was. Toen veroorzaakt door de aankoop van aandelen Air France-KLM.
Nu zijn bij 10 jaarverslagen de tolerantiegrenzen overschreden. Die 10 zijn allemaal jaarverslagen van ministeries.
Dat alles dwingt om na te denken of en in hoeverre dit is gerelateerd aan de “uitzonderlijke omstandigheden” - waar de Minister van Financiën op wijst. Of dat er structureel wat mis is. U en het kabinet kunnen niet om die discussie heen.
Want hoe uitzonderlijk de omstandigheden ook zijn, professionele organisaties behoren voorbereid te zijn op tegenslagen.
Vaak wordt gezegd dat een lekkend dak moet worden gerepareerd als de zon schijnt. Is het probleem niet juist dat bij mooi weer aan van alles wordt gedacht, behalve aan het repareren van daken?
Vorig jaar kwalificeerden we het financieel beheer bij het ministerie van VWS als een ernstige onvolkomenheid. En de hardnekkige problemen bij het vastgoedmanagement van Defensie ook. Dat geldt nog steeds. Beide problemen zijn in 2021 niet opgelost.
Dat is niet verwonderlijk. In beide gevallen is er een langjarige achtergrond. De problemen hangen mede samen met een tekort aan mensen die werken bij financieel en materieel beheer. Afgelopen 10 jaar is daar fors in gesneden. Met als gevolg dat specifieke kennis en kunde ontbreekt op momenten dat het erom spant.
Voorzitter, ook in de uitvoering zien we hardnekkige kwesties. Zoals de aanpak van het schadeherstel in Groningen, de aanpak van Q-koorts, de hersteloperatie toeslagen, maar ook het IT-beheer bij het Rijk. Ook al deze problemen zijn niet vorig jaar ontstaan.
De Nationale ombudsman zei recent: “Voor de overheid is het zaak om door te pakken op de onderwerpen die te lang zijn blijven liggen. Er is veel beloofd en er zijn plannen gemaakt. Nu is het tijd voor concrete daden en snelheid. De burger kan niet wachten.”
We sluiten ons daarbij aan. Structurele problemen vragen aandacht voor organisatie en uitvoering. Oog voor de praktijk bij het papier.
We zeiden het eerder: bij veel problemen is de gemene deler onvoldoende politieke aandacht voor uitvoering. Burgers komen daardoor klem tussen beleid en balie, zoals een onderzoekscommissie in uw Kamer treffend samenvatte. Dat is niet gisteren ontstaan, maar eergisteren. Dat is niet morgen opgelost maar overmorgen.
Structurele problemen kunnen worden opgelost met aandacht van de top van de ambtelijke en politieke leiding. Dat illustreert BZK. En dat verdient complimenten. De informatiebeveiliging komt langzaam op orde.
Een aantal jaren geleden zeiden we dat dit ‘chefsache’ moest zijn. Nu dit zo is, verbetert de situatie. Problemen worden onderkend; er wordt geluisterd naar de werkvloer, er is aandacht van de politieke en ambtelijke top en er is een realistisch tijdpad. Dan komen papier en praktijk bij elkaar en kunnen er dingen worden opgelost.
Daarbij hoort: goede informatie over wat er in de echte wereld gebeurt, op de werkvloer, in de uitvoering, in de samenleving.
Dat brengt mij op goed nieuws!
Maar liefst 8,5 miljard trok u uit om de achterstanden in het onderwijs door de coronacrisis aan te pakken. Maar de minister sprak niet af wat er met het geld moet gebeuren. En ook niet hoe hij straks weet of achterstanden daadwerkelijk zijn ingelopen. U stemde daarmee in. Wij stuurden u een waarschuwende brief.
Daarna deden we aanvullend onderzoek. We zagen onze waarschuwing helaas bevestigd. Waarom is er geen interesse voor wat er in de werkelijkheid gebeurt, vroegen we ons af?
Maar de minister voor PO en VO zorgt nu voor verandering, je zou bijna zeggen een doorbraak! In de reactie op ons rapport geeft de minister aan voortaan wel scherp te willen zijn op duidelijke doelstellingen, en daar ook concrete indicatoren aan te willen verbinden.
Als de afstand tussen papier en werkelijkheid te groot wordt, dan komt de wereld van begroten en verantwoorden akelig ver af te staan van wat er in de samenleving gebeurt.
En wat de minister nu voorstelt, is een antwoord daarop. En dat antwoord is op meer beleidsterreinen dan onderwijs toepasbaar.
Verbetering van rechtmatigheid, versterking van de organisatie, verrijking van de informatie; het draait allemaal om ‘beheer’. Goed beheer is het halve werk.
Termen als financieel beheer, materieel beheer en informatiebeheer mogen saai klinken. Dat ze cruciaal zijn, wordt duidelijk in uitzonderlijke tijden, zoals de coronapandemie. Maar dan is het vaak te laat, hebben ze te weinig aandacht gekregen, blijken ze makkelijk wegbezuinigd. Het was geen ‘chefsache’.
Voorzitter, ik begon met u te vertellen dat ik hier met een ongemakkelijk gevoel sta. We geven een goedkeurende verklaring af, terwijl zaken niet goed gaan.
Waarom kent Defensie na al die jaren nog steeds problemen met vastgoed? Waarom komt de hersteloperatie toeslagen zo traag op gang? Waarom blijven de kosten van de hersteloperatie in Groningen maar oplopen en raakt de uitvoering telkens vertraagd?
En als ik naar de uitkomsten van onze verantwoordingsonderzoeken uit voorgaande jaren denk: waarom zoveel vertrouwen in fiscale instrumenten met zo weinig bewijs dat ze werken zoals bedoeld? Waarom zo vertrouwen op ingewikkelde bekostigingssystemen, waardoor zicht op publiek geld verdwijnt?
De minister van BZK maakte in haar reactie op ons verantwoordingsonderzoek een interessante opmerking. Ze schrijft: [citaat] “de overheid is een complex geheel” [einde citaat].
Dat is waar. Maar let wel: het is een complex geheel gemáákt.
En wat gemaakt is, kan veranderd worden. Wat complex is gemaakt, kan eenvoudig worden gemaakt.
En om dat te doen, is het soms nodig de vraag te stellen of oplossingen binnen het systeem gevonden moeten worden, of dat voor de oplossing misschien het systeem ter discussie moet worden gesteld. Denk aan het verhaal van Gogol.
En anders dan de in Oekraïne geboren Gogol leven wij in een vrije samenleving waarin dat kan. Waarin dat mag. Waarin mogelijk is dat een kritisch parlement, een waakzame ombudsman, een zorgvuldige Raad van State en een strenge Rekenkamer af en toe opstaan en de regering toespreken. Om te voorkomen dat een hypotheek gevestigd wordt op een ondeugdelijk onderpand.
Gogol heeft zijn boek “Dode Zielen” nooit voltooid, dus we weten niet hoe het afloopt. U bent in staat zelf het volgende hoofdstuk te schrijven en te bepalen hoe het verder gaat.
Doe dat met duidelijke doelen en realisme. Breng papieren en echte werkelijkheid bij elkaar. Dan gaat begroten en verantwoorden zicht op die werkelijkheid opleveren.
Door geïnteresseerd te zijn in doelen en behaalde resultaten in de praktijk; door verder te gaan dan de papieren wereld. Alleen dan kan de afstand tussen beleid en uitvoering - tussen beleid en balie - worden verkleind.
Dat kost tijd. Het wordt niet in één kabinetsperiode opgelost. Maar af en is een doorbraak mogelijk.