Beste mensen,
‘Vertrouwen is goed, controle is beter’. Ik heb het altijd een onaangename uitspraak gevonden. Naar verluid is deze dan ook afkomstig van Vladimir Lenin, toen hij in 1921 de geheime dienst oprichtte, een voorloper van de huidige Russische KGB. Dat zegt genoeg, denk ik dan.
Wij mensen zijn sociale wezens en van nature geneigd elkaar te vertrouwen. Zonder dat onderlinge vertrouwen zou onze samenleving ook niet goed kunnen functioneren. Ik heb zelf enkel jaren in een ‘low trust’ land als Tanzania gewoond en daar merk je het verschil met een ‘high trust’ land zoals Nederland. In Tanzania moest ik bijvoorbeeld een ‘fundi’, een klusjesman, eerst cash betalen voordat hij iets kwam doen in mijn huis. Want achteraf betalen vertrouwde hij niet. In Nederland moet ik het bedrijf dat mijn hybride warmtepomp kwam onderhouden een herinnering sturen dat ze nog geen factuur hebben gestuurd. Als ze die weken later eindelijk sturen, vertrouwen ze erop dat ik die zal betalen.
Vertrouwen is goed maar dat betekent helaas niet dat je helemaal zonder controle kan. Als ik nu een whatsapp krijg van mijn moeder van 81 dat ze dringend 1000 euro nodig heeft en daarom mij alvast een tikkie stuurt, dan denk ik dat ik toch eerst even haar ga bellen. Een ‘high trust’ samenleving is mooi maar soms is controle beter. Vandaar dat ik het fijn vind om hier ‘onder controleurs’ te zijn. Want u begrijpt dat. Controle is soms goed en nodig. Zeker als het om belastinggeld gaat.
Veel dank voor uw uitnodiging om vandaag namens de Algemene Rekenkamer een inleiding te geven over de financiële verhoudingen tussen de rijksoverheid en decentrale overheden. Ik hoop duidelijk te maken dat we elkaar als rekenkamers kunnen versterken op dit gebied.
De liefde voor overheidsfinanciën bij de Algemene Rekenkamer is niet alleen groot, maar ook verklaarbaar. Want in artikel 76 van de Grondwet staat: ‘De Algemene Rekenkamer onderzoekt de ontvangsten en uitgaven van het Rijk’. Met 300 gemotiveerde en deskundige mensen onderzoeken wij dagelijks of een kleine 500 miljard euro aan rijksuitgaven wel zinnig, zuinig en zorgvuldig worden besteed. En doen daarvan verslag in ruim 50 rapporten per jaar, waaronder het jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek.
Onze president en mijn collega Pieter Duisenberg was vorig jaar op uw voorjaarscongres aanwezig om u mee te nemen in de uitkomsten daarvan. Centraal in ons werk staat de vraag: Doet de regering wat ze belooft? En ik weet zeker: de vraag of bestuurders doen wat ze beloven, interesseert u ook. Immers, u doet met z’n allen ditzelfde belangrijke onderzoek bij de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen. Ruim 20 jaar geleden zijn bij de dualisering van de gemeenten en provincies ook decentrale rekenkamers geïntroduceerd.
Mijn collega Barbara Joziasse was op uw jubileumcongres aanwezig om u daarmee te feliciteren. Als Rekenkamers spelen wij een belangrijke rol om de democratische controle van het bestuur te ondersteunen. Door de ingewikkelde financiële verhoudingen in de gedecentraliseerde eenheidsstaat, decentralisaties van belangrijke overheidstaken en interbestuurlijke verrommeling wordt democratische controle bemoeilijkt. Om ons werk goed te doen, hebben we elkaar nodig.
Ik licht dit kort toe door eerst stil te staan bij de financiële verhoudingen. Vervolgens laat ik zien waar wij tegenaan lopen bij decentralisaties.
Nederland is sinds 1848 een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Met naast de nationale overheid ook gemeenten, provincies en waterschappen, elk met hun eigen taken en bevoegdheden. Hoewel zoveel mogelijk gelijkwaardigheid tussen overheden wordt nagestreefd, kan de wetgever decentrale overheden tot medebewind oproepen. Dat betekent dat gemeenten of provincies naast hun autonome taken, ook medebewindstaken uitvoeren. Volgens de Gemeente- en Provinciewet moeten zij daarvoor adequaat gecompenseerd worden. En dit wordt geregeld in de Financiële verhoudingenwet.
Decentrale overheden worden grotendeels gefinancierd door de rijksoverheid door uitkeringen uit het gemeente- en provinciefonds en met specifieke uitkeringen. Het grootste deel van gemeentelijke en provinciale begrotingen komt uit het gemeentefonds en het provinciefonds van het Rijk. In 2025 bedragen de totale uitgaven van het Rijk aan het gemeentefonds en het provinciefonds respectievelijke € 45 miljard en € 3,7 miljard. Om u een indruk te geven: dat is samen meer dan de totale begrotingen van de minister van Justitie en Veiligheid (€ 18 miljard), de minister van Infrastructuur en Waterstaat (€ 14 miljard) en de minister van Financiën (€ 13,5 miljard) bij elkaar.
De Algemene Rekenkamer controleert de uitgaven van het gemeentefonds en provinciefonds, maar daarbij kijken we alleen naar de rechtmatigheid. Dat kan ook niet anders. Decentrale besturen hebben volledige bestedingsvrijheid over de algemene uitkeringen uit deze fondsen. Op nationaal niveau is er dus geen zicht op de resultaten van dit publieke geld. Daarover leggen bestuurders verantwoording af aan de democratisch gekozen Provinciale Staten of gemeenteraad. En daarbij speelt u uw controlerende rol. Want niet alles kan op basis van vertrouwen. Zeker als het om geld van de belastingbetaler gaat.
Naast de vrij besteedbare uitkering via het gemeentefonds staat de specifieke uitkering, de SPUK. Zo’n SPUK mag alleen aan een bepaald doel worden besteed. De ontvangende gemeente moet zich verantwoorden over deze besteding aan het Rijk. Het Rijk wil zo controleren of de ontvangende overheid het geld voor het juiste doel heeft ingezet. Uit het jaarlijkse Overzicht Specifieke Uitkeringen blijkt dat de rijksoverheid 185 SPUKs voor €21,3 miljard heeft verstrekt in 2024. Kennelijk is er weinig vertrouwen en is veel controle volgens het Rijk beter.
SPUKs variëren sterk van elkaar in omvang. De grootste was de gebundelde uitkering Participatiewet, € 7,3 miljard in 2024, afkomstig van het ministerie van SZW. Gemeenten bekostigen hiermee uitkeringen volgens de regels van het Rijk. In het jaarlijkse Overzicht Specifieke Uitkeringen zien we dat er nog steeds hele kleine SPUKs zijn. Zo verstrekte het ministerie van BZK afgelopen jaar 1 SPUK van € 7.314 voor een townhall sessie. Misschien dachten ze ook toen wel: vertrouwen is goed maar controle op 7314 euro is beter.
In de wet- en regelgeving die de financiële verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden regelt stond dat specifieke uitkeringen onder de € 10 miljoen moeten worden uitgekeerd als verzameluitkering. In 2021 stelden we vast dat dit voor in totaal € 13,6 miljoen niet het geval was. Die waren daarmee onrechtmatig. Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Ollongren loste dit op door deze ondergrens van € 10 miljoen tot € 1 miljoen te verlagen.
Omdat een vakminister met een specifieke uitkering wil sturen moeten gemeenten hierover verantwoording afleggen richting de rijksoverheid. De lasten die dit met zich mee brengt zijn al jaren een bron van klachten. Gemeenten willen kennelijk meer vertrouwen en minder controle. Het inmiddels dubbel demissionaire kabinet Schoof koos ervoor om het mes te zetten in de specifieke uitkeringen. Want in hun hoofdlijnenakkoord en regeerprogramma lazen we dat alle specifieke uitkeringen zouden worden omgezet in fondsuitkeringen. Overigens wel met tien procent korting. Wat hiervan terechtkomt, moeten we nog zien. We gaan daarover rapporteren in het Verantwoordingsonderzoek 2025.
De gedecentraliseerde eenheidsstaat zien we terug in de voorkeursvolgorde bij keuze van instrumenten voor financiering van decentrale overheden. Bestedingsvrij geld via de fondsen verdient de voorkeur boven geoormerkt geld. Maar uiteindelijk kiest de wetgever de uitkeringsvorm. Daar gaan wij als Algemene Rekenkamer niet over. Het is echter wel van belang dat adequate democratische verantwoording plaatsvindt en dat is bij beleid dat wordt gedecentraliseerd niet altijd eenvoudig. Als daar ook nog de interbestuurlijke verrommeling door allerlei samenwerkingsverbanden in het oog wordt gehouden, wordt duidelijk dat we elkaar nodig hebben.
Nu wil ik wat verder ingaan op decentralisaties. Sinds de jaren 80 van de vorige eeuw zien we regelmatig decentralisatie van taken van het nationale naar het decentrale niveau, in het bijzonder naar gemeenten. De laatste grote stap hierin waren de 3 decentralisaties in het sociaal domein in 2015. Dat was een overdracht op het gebied van werk, zorg en jeugd van zowel taken als financiële middelen.
Ik ga ter illustratie kort in op de taken rondom jeugdzorg. In 2023 publiceerden wij ons onderzoek naar de jeugdbescherming onder de titel ‘Georganiseerde onmacht’. In dit onderzoek zagen wij dat gemeentelijke inkopers van jeugdzorg, de beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden, jeugdbeschermers en zorgverleners er niet in slagen om te ontsnappen aan de bestuurlijke houdgreep waarin zij elkaar houden.
We concludeerden dat het stelsel niet had opgeleverd wat er mee beoogd was. Namelijk dat de totale uitgaven aan jeugdzorg zouden dalen, de wachttijden korter zouden worden en de administratieve last voor hulpverleners zouden afnemen. Dat komt mede door de ingewikkelde werkrelatie die onder de Jeugdwet is ontstaan tussen gemeenten en de instellingen. Na de invoering van de Jeugdwet moesten gemeenten en gecertificeerde instellingen samenwerken om tot een goede uitvoering van de jeugdbescherming te komen.
Deze werkrelatie blijkt in de praktijk moeizaam. Jeugdbeschermers zijn afhankelijk van de gemeenten voor zowel hun eigen bekostiging als voor het regelen van voldoende aanbod aan jeugdhulp. Ze moeten vaak grote moeite doen om de kinderen die aan hen zijn toevertrouwd de aandacht en hulp te geven waar zij recht op hebben. In deze botsing van verantwoordelijkheden en belangen ontstonden er discussies. Discussies die niet zelden ten koste gingen van kinderen met grote problemen.
De bewindspersonen bij het Rijk hebben vrijwel niets over de uitvoering van de jeugdbescherming te zeggen. Omdat in de Jeugdwet is geregeld dat gemeenten hiervoor verantwoordelijk zijn. De verwachting was daarbij dat de gemeenteraad corrigerend zou optreden als de gemeente niet zou voldoen aan haar jeugdhulpplicht. Maar onderzoek toont keer op keer aan dat gemeenteraden vaak niet beschikken over voldoende informatie, deskundigheid of tijd om aan deze verwachting te kunnen voldoen.
Werken de tegenmachten dus wel zoals beoogd? Wij, rekenkamers, kunnen en helpen de tegenmachten bij de effectieve aanpak van hun rol. De Algemene Rekenkamer, heeft vanuit haar rol de minister gewaarschuwd dat niemand echt weet wat de daadwerkelijke kosten van de jeugdzorg is – onder andere door de gekozen financieringswijze- en hoe die zich sinds de decentralisaties precies hebben ontwikkeld. En bij de snel stijgende kosten leidt dat wel tot voortdurende discussie tussen het Rijk en gemeenten.
Dit is een onderwerp waar je kunt zien dat onze boodschappen elkaar versterken, want ook lokale Rekenkamers waarschuwen dat gemeenten en gemeenteraden onvoldoende zicht hebben op hoe de kosten zich ontwikkelen en daarmee ook op de resultaten. En erop vertrouwen dat het wel goed zit lijkt mij niet op zijn plaats. Want we weten dat er ook dingen soms goed mis gaan.
Asiel is ook een thema waarbij de rijksoverheid een verantwoordelijkheid heeft, maar waarbij de decentrale overheden een grote rol spelen in de uitvoering daarvan.
Wij publiceerden een focusonderzoek in 2023 over de opvangcapaciteit voor asielzoekers. Hierin constateerden we dat er van de 21 van de 23 onderzochte jaren de daadwerkelijke uitgaven hoger zijn dan wat is begroot. Dit heeft het gevolg dat uitvoeringsorganisatie Centraal Orgaan opvang Asielzoekers jaar op jaar niet over de middelen beschikt om structureel voldoende huisvesting te realiseren. En dat leidt tot extra vraag naar tijdelijke oplossingen zoals noodopvang of crisisnoodopvang, bijvoorbeeld in oude bedrijfspanden, sporthallen of hotels.
Daarvoor doet het COA ook een beroep op u. En die huisvesting is veel duurder dan een gewone opvangplek. Dat is belastinggeld dat wordt weggegooid door vooraf niet realistisch te zijn. Maar ook leidt het in uw dorpen en steden regelmatig tot maatschappelijke onrust, creëert het voor rusteloosheid en zorgen bij de asielzoeker en wantrouwen in de politiek. En als de rust in een gemeente weer is teruggekeerd moet de opvang regelmatig al weer bijna gaan sluiten omdat het COA geen afspraken voor de lange termijn kan sluiten. En begint het in een andere gemeente weer opnieuw.
Ook op andere beleidsterreinen, zoals woningbouw, zien we dat de rijksoverheid doelen formuleert, zonder direct invloed te hebben op de uitvoering van het beleid. Het gaat immers om taken die door decentrale overheden worden uitgevoerd. Waar is de minister dan feitelijk op aanspreekbaar? In ons recente onderzoek naar de Woningbouwimpuls, een specifieke uitkering om gemeenten te helpen bij woningbouw, hebben wij vastgesteld dat de minister de doelstellingen die zij zelf had geformuleerd met de Woningbouwimpuls niet haalt: er worden niet meer of sneller woningen gebouwd. We zien alleen een beperkt positief effect op het aantal betaalbare woningen in Wbi-projecten.
Kortom, bij veel taken, zoals jeugd of wonen, is de rijksoverheid voor de verdere invulling en uitvoering afhankelijk van gemeenten. De Eerste Kamer vroeg zich vorig jaar af of gemeenten wel voldoende financiële middelen hebben om deze taken uit te kunnen voeren en vroeg de Raad voor het Openbaar Bestuur hierover om advies. In haar advies ‘Meters maken met medebewind’ stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur dat het parlement onvoldoende informatie krijgt om te kunnen bepalen of gemeenten over genoeg middelen beschikken voor hun taken.
Als dat zo is, dan kan het parlement zijn verantwoordelijkheid als begrotingswetgever én controleur van de regering niet adequaat waarmaken. Om te kunnen bepalen of dat zo is, is het nodig dat er eerst meer helderheid komt over welke taken de wetgever bij gemeenten heeft belegd en welke budgetten daarvoor beschikbaar worden gesteld en hoe de kosten voor de uitvoering van deze taken zich hebben ontwikkeld. Zonder informatie over de taken van de gemeenten is het niet mogelijk een oordeel te geven over de toereikendheid van de bekostiging van gemeenten.
Voor ons als Algemene Rekenkamer is het niet mogelijk om onderzoek te doen naar de uitvoering van medebewindstaken op decentraal niveau. En daar liggen kansen om als rekenkamers met elkaar samen te werken. Bijvoorbeeld het onderzoek naar de energiebesparingsplicht vorig jaar. Dit was een mooie samenwerking tussen de Vereniging van Rekenkamers en de Algemene Rekenkamer.
Uw vereniging onderzocht in het Doe Mee onderzoek 2024 met ruim 100 lokale Rekenkamers en alle provinciale Rekenkamers de uitvoering van dit beleid door Omgevingsdiensten.
Wij onderzochten het beleid van de minister van Klimaat en Groene Groei.
Uw vereniging doet dit jaar een Doe Mee onderzoek naar onderbesteding door decentrale overheden. Een onderzoek dat op het eerste gezicht wellicht wat opmerkelijk is. Want hoezo onderbesteding?
Lokale overheden hebben toch juist tekorten voor bijvoorbeeld hun taken in het sociaal domein? Om als overheid goed te kunnen begroten, moet je weten wat er binnenkomt en uitgaat.
Maarten Allers van het Centrum voor Onderzoek van de Economie Lagere Overheden stelde al eens dat de verstrekking van incidentele middelen door het Rijk zoals SPUKs een belangrijke factor in deze onderbesteding is. We zien dat als Algemene Rekenkamer ook gebeuren in Caribisch Nederland. Want we doen ook jaarlijks onderzoek naar de Rijksuitgaven daaraan. Waaraan veel specifieke uitkeringen worden verstrekt, daar bijzondere uitkeringen genoemd, die door gebrek aan capaciteit niet kunnen worden besteed. Of pas na lange tijd kunnen worden verantwoord.
En dat maakt dit Doe Mee onderzoek 2025 voor ons als Algemene Rekenkamer ook bijzonder interessant. We zien uit naar de uitkomsten. Tot zover over de financiële relatie rijksoverheid en decentrale overheden. Mocht u hier nog meer over willen weten, dan beveel ik u aan om straks naar de workshop te gaan van Bart Leurs en Nils Nijdam.
Helemaal tot slot. Wat een goede verdeling is tussen vertrouwen en controle hangt van veel zaken af. Controle is niet altijd beter. Lenin zag, zoals wel vaker, het verkeerd. Omgekeerd is alleen vertrouwen ook lang niet altijd goed. Soms, maar niet altijd, is controle beter. De balans zelf van taken en middelen tussen de decentrale overheden en het Rijk is daarnaast ook een politieke keuze. Ook dit is een afweging waar geen simpel goed of fout van toepassing is.
Maar het is voor ons wel van belang dat de democratische verantwoording adequaat plaats vindt. En dat de doeltreffende, doelmatige en rechtmatige besteding van belastinggeld geborgd wordt. Zodat burgers vertrouwen kunnen hebben in de overheid. Vertrouwen door verantwoording. Daartoe zijn op elk bestuursniveau kritische rekenkamers nodig. Op het Europese niveau, het nationale niveau, en ook provinciaal en gemeentelijk. Worden onze euro’s wel doelmatig en doeltreffend besteed?
Wij zullen daar als Algemene Rekenkamer ons best voor blijven doen in onze controle op het nationale niveau, waar u dat doet op provinciaal en gemeentelijk niveau. En voor de beleidsterreinen waar sprake is van medebewindstaken zullen we elkaar zoveel mogelijk moeten op zoeken, als het onderzoek naar geld en resultaten in samenwerking kan worden gedaan. Zodat burgers en bedrijven vertrouwen kunnen hebben in de overheid.
Ik ben nu graag beschikbaar voor al uw vragen.