Raming van belastingontvangsten
De bezuinigingen die het kabinet de afgelopen jaren doorvoerde waren deels het gevolg van tegenvallers aan de inkomstenkant van de rijksbegroting. Hoe worden de belastingontvangsten van het Rijk precies geraamd? En waarom is het zo ingewikkeld om die ramingen goed te interpreteren?
Conclusies
Voor een goede parlementaire controle op de fiscale plannen van het kabinet is het van belang dat de Tweede Kamer de voorgenomen belastingmaatregelen, de budgettaire consequenties daarvan in de begroting en de uitvoering van de begroting, stap voor stap kan volgen. Dit vereist dat de verschillende budgettaire nota’s waarin jaarlijks de verwachte belastingontvangsten worden vermeld (regeerakkoord, startnota en rijksbegroting), nauw op elkaar aansluiten. Dat blijkt echter niet het geval.
De jaarlijkse budgettaire nota’s tonen de verwachte belastinginkomsten vanuit een uiteenlopend perspectief, vaak zonder dat dit duidelijk is aangegeven. Het is bijvoorbeeld niet altijd te zien op welke uitgangspunten de raming is gebaseerd of op welk jaar of welke periode de weergegeven ramingsinformatie betrekking heeft. Ook staat niet altijd expliciet vermeld of de raming alleen nieuw beleid betreft of ook dat van voorgaande kabinetten. Onduidelijk is daarnaast vaak of er in de raming rekening is gehouden met zogenoemde ‘gedragseffecten’ van een belastingverhoging: als mensen minder van een met accijns belast product gaan kopen, kan dat de belastinginkomsten voor het Rijk negatief beïnvloeden.
Een belangrijke oorzaak van de verschillende perspectieven van waaruit de geraamde ontvangsten worden beschreven, is dat de kabinetsnota’s in kwestie uiteenlopende doelen dienen. Op zichzelf zijn de verschillen dus verklaarbaar. De consequentie ervan is echter dat het voor de Tweede Kamer moeilijk is om de cijfers uit de kabinetsnota’s goed met elkaar te vergelijken.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van Financiën aan om de informatievoorziening over de belastingontvangsten samen met de Tweede Kamer te evalueren. Op basis van de uitkomsten van zou de minister de informatievoorziening over belastingontvangsten opnieuw moeten inrichten. Als de (budgettaire) gevolgen van fiscale maatregelen van het kabinet beter in beeld komen, kan de Tweede Kamer beleidsopties beter tegen elkaar afwegen.
Wij bevelen de minister verder aan om duidelijk vast te leggen wanneer in ramingen van individuele fiscale maatregelen rekening wordt gehouden met de gedragseffecten die een fiscale maatregel teweeg kan brengen.
Wij bevelen de minister ten slotte aan om in de startnota van een nieuw kabinet duidelijk aan te geven hoe de individuele fiscale maatregelen uit het regeerakkoord in de begroting zijn verwerkt.
Wij bevelen de Tweede Kamer aan om er bij toekomstige kabinetsformaties zorg voor te dragen dat duidelijk is op welke uitgangspunten de ramingen van de budgettaire effecten van belastingmaatregelen in het regeerakkoord zijn gebaseerd. Het kabinet kan er dan eenduidig verantwoording over afleggen in daaropvolgende kabinetsnota’s.
Reactie minister van Financiën
De minister van Financiën heeft in zijn reactie op ons onderzoek toegezegd dat hij de informatie die de Tweede Kamer krijgt over de belastingontvangsten op diverse door ons genoemde punten zal verduidelijken. Ook zal hij zich ervoor inzetten dat de aansluiting tussen regeerakkoord, startnota en begrotingsstukken verbetert.
In ons nawoord hebben wij onze aanbeveling herhaald om in samenspraak met de Tweede Kamer de informatievoorziening over de belastingontvangsten te evalueren.