Hoe zorgt de EU ervoor dat begrotingen van EU-lidstaten niet ontsporen?

Het verdrag van Maastricht (1992) legde de basis voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten van de EU. In dit verdrag werd het streven naar de Economische en Monetaire Unie en de gemeenschappelijke munt vastgelegd.  Het verdrag stelt als eis aan het begrotingsbeleid van de lidstaten dat het begrotingstekort  niet groter mag zijn dan 3% van het BBP (Bruto Binnenlands Product) en de overheidsschuld niet groter dan 60% van het BBP. Het verdrag regelt ook het toezicht daarop. 

In het  Stabiliteits- en Groeipact (1997) is een en ander uitgewerkt en zijn de ‘preventieve arm’ en de ‘correctieve arm’ geregeld. De preventieve arm richt zich op de overheidsinkomsten en –uitgaven op de midden-lange termijn en de correctieve arm gaat over de jaarlijkse maximale overheidstekorten en staatsschuld.  
Het budgettaire beleid bleef in handen van de lidstaten, maar werd wel gebonden aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).

Aanscherping van de regels in 2011

De financiële en economische crisis heeft dit systeem onder druk gezet. Sinds 2011 zijn de regels daarom aangescherpt. De aanscherpingen zijn opgenomen in het zogeheten ‘sixpack’ (2011) en ‘twopack’ (2013) en gelden, met uitzondering van de sanctiebepalingen, voor alle EU-lidstaten. De eventuele sancties kunnen alleen worden opgelegd aan de landen van de eurogroep . Met het sixpack werd ook het toezicht versterkt  door invoering van de ‘macro-economische onevenwichtigheidsprocedure’ (MEOP). De MEOP is bedoeld voor het, waar nodig, in gang zetten van structurele hervormingen op terreinen als werkgelegenheid, concurrentiepositie, huizenmarkt. Het vormde daarmee een aanvulling op de (eenzijdige) aandacht voor de overheidsfinanciën.

Het Europees Semester

De preventieve onderdelen van het SGP en de MEOP-procedure komen samen in het Europees Semester. Deze aanpak zet de Europese Commissie sinds 2011 in om het economisch en budgettair beleid van de EU-lidstaten in te coördineren. Het Europees Semester omvat ook de beoordeling van de nationale hervormingsprogramma’s die lidstaten in het kader van de Europa 2020 strategie indienen.
Het Europees Semester mondt uit in ‘landenspecifieke aanbevelingen’ van de Raad. Het vindt plaats in de eerste helft van het jaar, zodat de lidstaten met deze aanbevelingen rekening kunnen houden bij het opstellen van hun begroting in de tweede helft van het jaar.

Naleving en handhaving

De naleving en de handhaving van de regels en afspraken laten een wisselend beeld zien. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het Europees Economisch Bestuur  (2014) blijkt dat in de periode 1997-2012 de Europese regels voor toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten niet volledig en consequent werden toegepast.

Slechts een enkele keer is een land aangemaand, en financiële sancties zijn nooit opgelegd. Er zijn sinds 2011 meer mogelijkheden ontstaan voor de EU om toezicht te houden en om lidstaten aan te spreken op hun begrotingsbeleid en macro-economische beleid, maar de mogelijkheden van de EU feitelijk iets te veranderen in dit beleid van lidstaten zijn beperkt. Vooral de correctieve maatregelen in het kader van het begrotingstoezicht zijn niet juridisch afdwingbaar. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) heeft geen rechtsprekende bevoegdheid op het terrein van begrotingen.

De Raad van de EU heeft altijd - ook al is de macht van de Commissie (enigszins) toegenomen - formeel het laatste woord. Het vaststellen dat een lidstaat zich al dan niet aan de begrotingsnormen houdt is uiteindelijk  een politiek besluit van de Raad, na een voorstel van de Commissie. Dit besluit is uitgesloten van beroep bij het HvJ EU. In de macro-economische onevenwichtighedenprocedure is de werking tot nu toe beperkt gebleven tot de detectie- en preventiefasen (oftewel het doen van aanbevelingen, eventueel in combinatie tot het verzoeken om een actieplan). Van de mogelijkheden die in de correctiefase bestaan, te weten het afkeuren van actieplannen en het opleggen van sancties, is geen sprake geweest. 

Een in 2017 op verzoek van de Tweede Kamer uitgebracht advies van de Raad van State over de naleving van Eu­ro­pe­se af­spra­ken op het terrein van de ‘Eco­no­mi­sche en Mo­ne­tai­re Unie (EMU)” bevestigt het beeld van de wisselende handhaving ook voor de jaren na de publicatie van ons rapport in 2014.