Hoe zorgt de EU ervoor dat begrotingen van EU-lidstaten niet ontsporen?
Het verdrag van Maastricht (1992) legde de basis voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten van de EU. In dit verdrag werd het streven naar de Economische en Monetaire Unie en de gemeenschappelijke munt vastgelegd. Het verdrag stelt als eis aan het begrotingsbeleid van de lidstaten dat het begrotingstekort niet groter mag zijn dan 3% van het BBP (Bruto Binnenlands Product) en de overheidsschuld niet groter dan 60% van het BBP. Het verdrag regelt ook het toezicht daarop.
In het Stabiliteits- en Groeipact (1997) is een en ander uitgewerkt en zijn de ‘preventieve arm’ en de ‘correctieve arm’ geregeld. De preventieve arm richt zich op de overheidsinkomsten en –uitgaven op de midden-lange termijn en de correctieve arm gaat over de jaarlijkse maximale overheidstekorten en staatsschuld.
Het budgettaire beleid bleef in handen van de lidstaten, maar werd wel gebonden aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Aanscherping van de regels in 2011
De financiële en economische crisis heeft dit systeem onder druk gezet. Sinds 2011 zijn de regels daarom aangescherpt. De aanscherpingen zijn opgenomen in het zogeheten ‘sixpack’ (2011) en ‘twopack’ (2013) en gelden, met uitzondering van de sanctiebepalingen, voor alle EU-lidstaten. De eventuele sancties kunnen alleen worden opgelegd aan de landen van de eurogroep . Met het sixpack werd ook het toezicht versterkt door invoering van de ‘macro-economische onevenwichtigheidsprocedure’ (MEOP). De MEOP is bedoeld voor het, waar nodig, in gang zetten van structurele hervormingen op terreinen als werkgelegenheid, concurrentiepositie, huizenmarkt. Het vormde daarmee een aanvulling op de (eenzijdige) aandacht voor de overheidsfinanciën.
Het Europees Semester
De preventieve onderdelen van het SGP en de MEOP-procedure komen samen in het Europees Semester. Deze aanpak zet de Europese Commissie sinds 2011 in om het economisch, budgettair en werkgelegenheidsbeleid van de EU-lidstaten in te coördineren. Het Europees Semester omvat ook de beoordeling van de nationale hervormingsprogramma’s die lidstaten in het kader van de Europa 2020 strategie indienen.
Het Europees Semester mondt uit in ‘landenspecifieke aanbevelingen’ van de Raad. Het vindt plaats in de eerste helft van het jaar, zodat de lidstaten met deze aanbevelingen rekening kunnen houden bij het opstellen van hun begroting in de tweede helft van het jaar.
Op 2 juni 2021 heeft de Europese Commissie het nieuwe voorjaarspakket van het Europees Semester gepresenteerd. In deze richtsnoeren voor economisch beleid wordt net als in 2020 expliciet aandacht besteed aan de coronacrisis. De Europese Commissie ziet het Europees semester als een cruciaal onderdeel van de herstelstrategie waarbij gebruik gemaakt wordt van herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF), het centrale instrument van NextGenerationEU.
Meer informatie over hoe de EU de coronacrisis bestrijdt staat hier: https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/europese-unie/vraag-en-antwoord/hoe-treedt-de-eu-op-tegen-de-gevolgen-van-de-covid-19-crisis.
De Commissie heeft daarnaast de jaarlijkse macro-economische kwetsbaarheden van EU-lidstaten bekend gemaakt. Drie lidstaten ondervinden naar de mening van de Europese Commissie buitensporige onevenwichtigheden (Cyprus, Griekenland en Italië) en negen andere lidstaten waaronder Nederland ondervinden volgens de Europese Commissie onevenwichtigheden. In het geval van Nederland betreft het met name de hoge private schulden en het overschot op de lopende rekening.
Naleving en handhaving
De naleving en de handhaving van de regels en afspraken laten een wisselend beeld zien. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het Europees Economisch Bestuur (2014) blijkt dat in de periode 1997-2012 de Europese regels voor toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten niet volledig en consequent werden toegepast.
Slechts een enkele keer is een land aangemaand, en financiële sancties zijn nooit opgelegd. Er zijn sinds 2011 meer mogelijkheden ontstaan voor de EU om toezicht te houden en om lidstaten aan te spreken op hun begrotingsbeleid en macro-economische beleid, maar de mogelijkheden van de EU feitelijk iets te veranderen in dit beleid van lidstaten zijn beperkt. Vooral de correctieve maatregelen in het kader van het begrotingstoezicht zijn niet juridisch afdwingbaar. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) heeft geen rechtsprekende bevoegdheid op het terrein van begrotingen.
De Raad van de EU heeft altijd - ook al is de macht van de Commissie (enigszins) toegenomen - formeel het laatste woord. Het vaststellen dat een lidstaat zich al dan niet aan de begrotingsnormen houdt is uiteindelijk een politiek besluit van de Raad, na een voorstel van de Commissie. Dit besluit is uitgesloten van beroep bij het HvJ EU. In de macro-economische onevenwichtighedenprocedure is de werking tot nu toe beperkt gebleven tot de detectie- en preventiefasen (oftewel het doen van aanbevelingen, eventueel in combinatie tot het verzoeken om een actieplan). Van de mogelijkheden die in de correctiefase bestaan, te weten het afkeuren van actieplannen en het opleggen van sancties, is geen sprake geweest.
Een in 2017 op verzoek van de Tweede Kamer uitgebracht advies van de Raad van State over de naleving van Europese afspraken op het terrein van de ‘Economische en Monetaire Unie (EMU) bevestigt het beeld van de wisselende handhaving ook voor de jaren na de publicatie van ons rapport in 2014.
In verband met de coronacrisis en de ernstige financieel-economische gevolgen hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met het voorstel van de Europese Commissie van 20 maart 2020 voor de activering van de zogenoemde 'general escape clause' van het SGP. Op basis van deze uitzondering kunnen EU-lidstaten op nationaal niveau alle financiële maatregelen nemen die ze nodig achten om de economie te stimuleren, waaronder het beschikbaar stellen van gelden voor gezondheidszorg, bedrijven, burgers, zonder dat er sprake is van het overtreden van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. In maart 2021 stelde de Europese Commissie voor de zogenoemde general escape clause tot en met 2022 in stand te houden, en in 2023 tot buiten werkingstelling ervan over te gaan. In mei 2022 heeft de Europese Commissie aangekondigd om de general escape clause te verlengen tot 2024.
Toekomst Europees economisch bestuur
In oktober 2021 gaf de commissie het startsein voor een publiek debat over de gewenste richting voor het Europees economisch bestuur, onder meer over de vraag of de normen van maximaal 3% begrotingstekort en 60% staatsschuld die binnen het stabiliteits- en groeipact gehanteerd worden voor het begrotingstekort en de nationale schuld nog passend zijn. De Nederlandse inzet ten aanzien van de modernisering van het stabiliteits- en groeipact, zoals onder andere vastgelegd in een brief van de minister van Financiën aan de Europese Commissie van 29 oktober 2022, richt zich op de houdbaarheid van de schulden, opwaartse economische convergentie en effectieve handhaving. Op 9 november 2022 kwam de Europese Commissie met haar eerste voorstellen over de gewenste richting voor het Europees economisch bestuur, en op 26 maart 2023 kwam de Europese Commissie met haar definitieve voorstellen (zie ook deze factsheet). Hierin staat volgens de Commissie eenvoud en transparantie centraal: de begrotingscoördinatie wordt in het voorstel gebaseerd op één indicator: netto overheidsuitgaven. Er komt meer nationaal eigenaarschap, omdat elke lidstaat zich volgens het voorstel moet committeren aan een op maat gesneden structureel begrotingsplan voor de middellange termijn, in tegenstelling tot de eerdere one-size-fits-all benadering. Deze plannen, die voor 4 jaar gaan gelden, moeten duidelijke doelen hebben, waarmee een graduele verlaging van de schuldratio wordt bereikt. Hierbij blijven de centrale indicatoren van het stabiliteits- en groeipact (3% overheidsschuld, 60% staatsschuld) bestaan. Lidstaten die een hogere overheidsschuld hebben dan 3%, moeten per jaar een minimum begrotingsbijstelling van 0,5% bbp gaan doorvoeren. Dit kan niet naar een latere tijdsperiode worden geschoven. Op het moment dat de buitensporige tekortprocedure wordt gestart op grond van (EU) Nr. 1176/2011, moet de lidstaat een aangepast middellange termijn structureel begrotingsplan indienen dat gaat dienen als het correctieve actieplan.