Financiële onderbouwing van (verlaagde) ambities voor de krijgsmacht niet geheel sluitend en beperkt houdbaar, maar wel op dit moment de best mogelijke benadering

Validering Algemene Rekenkamer van nota over de krijgsmacht

De minister van Defensie biedt met de beschikbare gegevens op dit moment de best mogelijke financiële benadering van de onderbouwing in haar nota over de toekomst van de krijgsmacht. Tegelijkertijd zijn de ambities van de Nederlandse krijgsmacht en de mogelijkheden om die te realiseren nog niet duurzaam in balans. Dat concludeert de Algemene Rekenkamer op 19 september 2013 in het rapport Validering nota ‘In het belang van Nederland’ van de minister van Defensie. De minister heeft in de nota de krijgsmachtambities verlaagd en beter inzicht verschaft in de financiële spankracht van Defensie voor de komende 15 jaar. De stelling dat de door het kabinet vastgestelde nota al leidt tot ‘een financieel en operationeel duurzame krijgsmacht’, onderschrijft de Algemene Reken-kamer niet. Verder zijn de berekeningen over de inzetbaarheid van 37 JSF-jachtvliegtuigen ter vervanging van de huidige F-16’s niet helemaal compleet. Daardoor is het onzeker of er altijd vier toestellen voor internationale missies beschikbaar zijn (de overige jachtvliegtuigen zijn nodig voor de bewaking van het Nederlandse en bondgenootschappelijke luchtruim, voor pilotentraining of zijn in onderhoud). De ingeboekte besparing door samen te werken met de Belgische luchtmacht is ongewis en het is nog de vraag of de JSF gevrijwaard blijft van de chronische onderhoudsproblematiek van de luchtmacht.

Op verzoek van de minister van Financiën heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar de onderbouwing van een door de minister van Defensie op te stellen visie op de krijgsmacht. Het door de minister geschetste raamwerk biedt houvast, maar de houdbaarheid van (financiële) gegevens per gemaakte keuze is echter beperkt en verschilt per krijgsmachtdeel of wapensysteem. Daarom beveelt de Algemene Rekenkamer voor de nabije toekomst aan nadere stappen te zetten voor betere informatie over de kostenontwikkeling en inzetbaarheid van wapen-systemen. Dat moet in samenhang met het programma ‘Krijgsmacht op orde’ en met het overkoepelend informatiesysteem SPEER van het Ministerie van Defensie. Alleen dan kan de Tweede Kamer ook beter geïnformeerd worden.

Financiële onzekerheid opvolger F-16 beter vertaald in vastgesteld budget

Het is belangrijke winst dat de financiële onzekerheid rond de keuze van de vervanging van de huidige F-16-vliegtuigen van de Koninklijke Luchtmacht beter vertaald wordt naar de beschikbare budgetten. In oktober 2012 stelde de Algemene Rekenkamer nog vast dat de ambities van de Luchtmacht niet pasten binnen het beschikbare budget, in mei 2013 dat de informatie over deze financiële onzekerheden al vele jaren aanhoudt. Binnen het nu vastgestelde budget voor de opvolger van de F-16 zijn de  financiële gegevens voor de aanschaf en exploitatie van 37 Amerikaanse Joint Strike Fighter-toestellen momenteel zo nauwkeurig mogelijk onderbouwd. Maar of hierdoor van jaar tot jaar de uitgaven voor jachtvliegtuigen binnen het budget blijven is niet zeker. Dat geldt ook voor de krijgsmacht - zoals in de nota van de minister omschreven - als geheel.

Meevallers niet automatisch voor aanschaf meer JSF-toestellen

Het is een goede zaak dat Defensie een ruime risicoreservering bij de aanschaf van de vervanger van de F-16 aanhoudt. Blijft daaruit geld over, dan zou dat niet automatisch, zoals de nota suggereert, bestemd kunnen worden voor de koop van extra JSF-toestellen. Dit vereist een heroverweging van het hele project, waar ook de Tweede Kamer bij betrokken moet worden. De minister van Defensie geeft zelf in de nota aan dat het hele project heroverwogen wordt als zich kostentegenvallers voordoen die de risicoreservering overschrijden. Dan zouden minder dan 37 JSF-toestellen (inclusief de twee al aangeschafte testtoestellen) gekocht kunnen worden. Bij het begin van het JSF-project ging het ministerie nog uit van de inzet van squadrons die samen meer dan 50 jachtvliegtuigen omvatten. De minister gaat er in haar nota van uit dat zij met 37 JSF’s altijd vier jachtvliegtuigen beschikbaar heeft voor internationale missies. Haar inzetbaarheidsberekeningen zijn echter niet compleet. Niet alle types trainingsuren zijn meegerekend. Ook op andere aspecten plaatst de Algemene Rekenkamer kanttekeningen. De inzet van vier jachtvlieg-tuigen verzekeren zonder aantasting van óf training óf  taken is daarom te stellig. 

Inzetbaarheid van de krijgsmacht

De inzetbaarheid van de krijgsmacht wordt vanwege de in de nota gemaakte keuzes op meer onderdelen beperkt. Zo leidt minder training van Chinook-helikopter-bemanningen ook tot beperkingen voor de inzet van de luchtmobiele brigade van de landmacht. Bij de keuze van de minister om het Joint Support Ship niet in gebruik te nemen en te vervangen door een ander (nieuwbouw)schip, verlaagt de minister de ambities van de marine en bespaart zo exploitatielasten.
De Algemene Rekenkamer heeft in december 2012 vastgesteld dat de minister te optimistisch is om haar doelstellingen te halen voor het beheer van het vastgoed van Defensie. De nota ‘In het belang van Nederland’ ontbeert nog steeds een volwaardige business case voor de gepresenteerde vastgoedplannen om vast te stellen hoeveel vastgoed de krijgsmacht nodig heeft en van welke aard.
De versterkte beheersing van Defensie-uitgaven vergt na deze nota nog structurele inspanningen om financiële risico’s te signaleren en in te dammen en de Tweede Kamer tijdig te kunnen informeren.

Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer

De ministers van Financiën en Defensie stellen in een gezamenlijke reactie dat Defensie niet eerder zoveel gedetailleerde financiële informatie over wapen-systemen heeft verzameld en dat dit heeft geleid tot de best mogelijke financiële onderbouwing van de nota op dit moment. Die onderbouwing zal de komende jaren verder versterkt worden. De krijgsmacht moet inzetbaar zijn op alle geweldsniveaus en voor alle strategische functies. Daarom wordt voor een kleinere krijgsmacht mét het JSF-jachtvliegtuig gekozen. De Algemene Reken-kamer stelt in haar nawoord dat de ministers denken dat een balans bereikt kan worden tussen ambities en mogelijkheden, maar zij gaan niet in op de wezenlijke problemen hiermee die met de keuzes in de nota alléén niet worden opgelost. Voor het vastgoed van Defensie is een stuurgroep ingesteld. De Algemene Rekenkamer neemt aan dat bij voorrang lopende vastgoedoperaties (her)beoor-deeld worden met een open oog voor vastgoedoperaties bij andere ministeries en voor mogelijke samenloop van effecten op lokaal en regionaal niveau.