Publiek belang niet aantoonbaar meegewogen bij miljardeninvesteringen gasrotonde

Geen onderzoek minister vooraf naar nut en noodzaak; Staat loopt risico’s

De staatsbedrijven Gasunie en EBN (Energie Beheer Nederland) investeren tot 2014 € 8,2 miljard in binnen- en buitenland in de ontwikkeling van een ‘gasrotonde’, waarbij Nederland knooppunt moet worden voor gastransport in Noordwest-Europa. De ambitie voor de gasrotonde is door het kabinet omschreven als ‘beleidsicoon’. Destijds is vooraf niet onderzocht of dit instrument effectief kan zijn: wordt zo aardgas als energiebron veiliggesteld voor Nederland, ook als het eigen gas op raakt? Draagt deze aanpak voor Nederland bij aan economische groei? Ministers behoren als aandeelhouders bij de beoordeling van investeringen van staatsbedrijven als Gasunie en EBN het publieke belang mee te wegen. Dat is niet aantoonbaar gebeurd. De Staat loopt daarnaast financiële risico’s met de investeringen in de gasrotonde.

In het onderzoek Gasrotonde: nut, noodzaak en risico’s schrijft de Algemene Rekenkamer op 14 juni 2012 dat de ambitie voor een gasrotonde bij het kabinet destijds is voortgevloeid uit een advies van de Algemene Energieraad uit 2005. Aanvankelijk zijn door de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I, voorheen EZ) geen onderbouwende studies uitgevoerd om het gasrotondebeleid op te baseren. In 2010 heeft de minister alsnog een studie laten uitvoeren, maar toen was door Gasunie al € 7,2 miljard geïnvesteerd. De minister van EL&I heeft reeds in 2007 een besluit genomen over de eerste investeringsronde in de gasrotonde.
De ministers van EL&I  en Financiën keuren als aandeelhouder namens de Staat inves-teringsplannen van EBN respectievelijk Gasunie goed. Beide bedrijven zijn voor 100 % eigendom van de Staat. Of en hoe de minister van EL&I bij investeringen in het Noord-Duitse gasnet (€ 2,1 miljard) en gasopslag Bergermeer (0,326 miljard) het publieke belang van deze commerciële investeringen heeft vastgesteld, is niet aantoonbaar. Er zijn geen onderliggende documenten waaruit blijkt dat getoetst is of een schone, betaalbare en betrouwbare energievoorziening is geholpen met de investeringen.

Bedrijfsinvesteringen betekenen ook financiële risico’s Staat

De rijksoverheid loopt financiële risico’s met de investeringen in de gasrotonde. Zo kocht Gasunie in 2008 een deel van het Duitse gasnet voor € 2,1 miljard. Onder meer doordat de Duitse autoriteiten andere eisen hebben gesteld aan de tarieven die Gasunie mag rekenen dan vooraf ingeschat, heeft Gasunie inmiddels al € 1,8 miljard op deze investering moeten afschrijven. Ook de tariefregulering in Nederland is anders vastgesteld dan Gasunie verwachtte. De minister maakte het in 2007 voor Gasunie mogelijk om de tarieven voor transport van gas te verhogen. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) vond dit niet nodig. De rechter oordeelde in 2010 dat niet de minister maar de NMa over de transporttarieven moet besluiten. De NMa heeft daarop het besluit genomen dat Gasunie € 400 miljoen moet terugbetalen. Deze tegenvallers gaan ten koste van de winst. Gasunie kan hierdoor minder dividend aan de Staat als aandeelhouder uitkeren: tussen 2005 en 2009 was dit € 296 miljoen tot € 432 miljoen, in 2010 € 182 miljoen en in 2011 naar verwachting niets.
Ook bij de investering gasopslag Bergermeer zijn de baten onzeker. 

De minister van EL&I omschrijft de gasrotonde als een strategie die past binnen het energiebeleid. Het kabinet bevordert investeringen in pijpleidingen, opslag en faciliteiten voor vloeibaar gas. De minister is verantwoordelijk voor het beleid inzake de gasrotonde. Einddoel en tijdshorizon van deze strategie zijn niet gedefinieerd.
De minister van EL&I heeft de Tweede Kamer niet duidelijk gemaakt waarom de gasrotondestrategie de beste optie is om de energievoorziening veilig te stellen.

Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer

De ministers van EL&I en Financiën reageren op dit onderzoeksrapport. De minister van EL&I is het er niet mee eens dat de strategie in 2007 niet was onderbouwd en deelname in ‘Bergermeer’ niet controleerbaar is getoetst. Bij investeringen die voortvloeien uit wettelijke taken is volgens de minister geen afzonderlijke toets aan het publieke belang nodig, wel bij commerciële investeringen zoals in het Duitse gasnet en voor de gasopslag Bergermeer. De Algemene Rekenkamer ziet de uitwerking van deze toets graag in de praktijk. De minister van EL&I zegt toe de Tweede Kamer meer inzicht te verschaffen in de mate waarin de Staat betrokken is bij de kosten, baten en risico’s van gasrotonde-investeringen. De Algemene Rekenkamer beveelt een volledig en juist inzicht aan – ook over de toets van het publieke belang. Zeker nu gebleken is dat indertijd de onderbouwing van de gasrotondestrategie ontbrak en financiële risico’s inmiddels manifest worden. 

Investeringen gasrotonde

Veruit de grootste investeringen voor de gasrotonde doet Gasunie. Dit staats-bedrijf nam een belang van 60 % in de gaspijplijn tussen Nederland en Groot-Brittannië (Balgzand-Bacton Line, in 2006 in gebruik), een belang van 9 % in Nord Stream, een pijplijn tussen Rusland en Duitsland (in 2011 in gebruik), een belang van 20 % in NEL, de leiding die Nord Stream in 2012 verbindt met het Noord-Duitse gasnet en een 100 %-belang sinds 2008 in een gasnet in Noord-Duitsland. Verder investeert Gasunie in gasopslag in Zuidwending (Groningen). Staatsbedrijf EBN investeert in de Noord-Hollandse gasopslag Bergermeer (40 %-belang).