Zicht krijgen op revolverende fondsen van het Rijk

Toespraak | 08-06-2018

Dames en heren,

Eind 2014 bezocht ik een kliniek in Same, een plaatsje in Noord-Tanzania. De eigenaar van de kliniek, tevens de dokter, wilde graag het perceel ernaast kopen en zijn kliniek verder uitbreiden.

Ik werkte in die tijd in Tanzania, voor PharmAccess. Dat is een Nederlandse stichting die zich inzet voor toegang tot betere zorg in Afrika. Ik bezocht de kliniek met een paar mensen van de ontwikkelingsbank FMO.

Klinieken als die in Same zijn vaak unbanked. Ze hebben geen administratie om aan te tonen dat de dokter genoeg inkomsten heeft om een lening af te sluiten. De dokter doet aan pocket banking: hij rekent met iedereen vooraf contant af. Wat er aan het einde van de dag over is, is de netto winst van die dag.

De arts in Same had al eerder een lening gehad van een lokale bank met hulp van PharmAccess. Daarmee had hij de kwaliteit en de capaciteit van de kliniek uitgebreid. Als gevolg daarvan zat de kliniek vol met patiënten. De lening was niet heel erg groot, maar de sociale impact was dat wel.

Nu wilde de arts dus een nieuwe lening voor zijn kliniek. Ook deze tweede lening zou voor de lokale Tanzaniaanse bank te risicovol zijn. Maar als het Medical Credit Fund de bank hierbij zou kunnen helpen, zou de lening misschien wel verleend kunnen worden.

Het Medical Credit Fund wil doorgaans de helft van het risico dragen en ook de helft van het leningbedrag inbrengen.

Vanwaar deze soepele houding? Omdat Nederland via de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingsamenwerking (BHOS) een first loss guarantee aan dit fonds heeft verleend. Die garantiestelling zorgt voor een aanzienlijke beperking van de risico’s van de private en publieke investeerders in het Medical Credit Fund. En maakt zo leningen van lokale banken aan particulieren mogelijk, die anders zouden worden afgewezen.

Het FMO, de Nederlandse ontwikkelingsbank, beheert de Nederlandse garantie. En dat was dus de reden waarom ik de medewerkers van deze ontwikkelingsbank eind 2014 mee naar de kliniek in Same nam. Zodat ze konden zien dat hún werk het mogelijk zou maken dat een dokter in Same, Noord-Tanzania, zijn belangrijke werk kan voortzetten en uitbreiden.

Waarom vertel ik u dit?

Omdat de bijdrage vanuit de begroting van  Buitenlandse Handel en Ontwikkelingsamenwerking (BHOS) aan het Medical Credit Fund een voorbeeld is van een revolverend fonds.

Wat is een revolverend fonds? De rijksoverheid steekt publiek geld in een fonds, binnen of buiten de rijksoverheid en dat geld komt geheel of gedeeltelijk terug: het revolveert. Daarna kan het opnieuw gebruikt worden voor hetzelfde doel. Of voor iets anders. Het totale Medical Credit Fund – dus inclusief de gerevolveerde middelen – bedroeg ruim drie keer de inleg. Zo kun je als overheid met één publieke euro in potentie een veelvoud aan euro’s creëren voor een publiek doel.

Dat klinkt natuurlijk heel mooi. Maar als het om publiek geld gaat dan vindt de Algemene Rekenkamer het ook van belang dat transparant is hoe publiek geld wordt ingezet. En dat er achteraf publieke verantwoording plaatsvindt en zicht is op de resultaten van het gefinancierde beleid. Publieke middelen vragen om publieke controle. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid publiek geld zorgvuldig, zuinig en zinnig besteedt:

• De Algemene Rekenkamer controleert of de rijksoverheid publiek geld zinnig, zuinig en zorgvuldig uitgeeft.
• Heeft de rijksoverheid het geld rechtmatig (volgens de regels) geïnd en besteed? 
• En is het geld ook doelmatig en doeltreffend besteed? Anders gezegd: krijgt de burger waar voor zijn geld? 

Bij de Algemene Rekenkamer is dat onze raison d’étre. Als Hoog College van Staat, dus onafhankelijk van regering en parlement, gaan we onder meer na of de uitgaven van de rijksoverheid, dit jaar zo’n  229 miljard euro, netjes en volgens de afspraken zijn ontvangen en uitgegeven. Heeft zij het geld rechtmatig geïnd en besteed – dat wil zeggen, volgens de regels waar het voor bedoeld was? En is het geld ook doelmatig en doeltreffend besteed? Anders gezegd: krijgen wij als burgers waar voor ons geld? Ook dat onderzoeken we.

Toen ik nog op de universiteit politicologie en economie studeerde, leerde ik dat de overheid eigenlijk drie basisinstrumenten heeft om haar doelen te proberen te bereiken: ik noem ze de stok, de wortel en de kus.

De stok is via de wet. Om een publiek doel te bereiken, kan de overheid u met wettelijke verplichtingen dwingen om bepaalde zaken te doen of niet te doen. U mag bijvoorbeeld niet harder dan 80 km rijden op een provinciale weg. Het publieke doel is hier het verhogen van de verkeersveiligheid.

De wortel is een subsidie. De overheid kan u door financiële prikkels proberen te verleiden bepaald gedrag te vertonen. Bijvoorbeeld om zonnepanelen op uw dak te leggen. Met als doel duurzamere stroomopwekking en als achterliggend doel de klimaatverandering te stoppen.

Tot slot is er de kus. Daarmee probeert de overheid u te verleiden tot een bepaald gedrag door innerlijke overtuiging. Dat doet zij bijvoorbeeld met een publiekscampagne die laat zien dat het onverstandig is om te drinken als u daarna achter het stuur stapt. Het doel mag hier duidelijk zijn: ook hier gaat het natuurlijk om verkeersveiligheid! Het voorbeeld laat overigens ook zien, dat de overheid verschillende instrumenten gelijktijdig met elkaar kan combineren. Want  met teveel drank op achter het stuur ben je ook strafbaar. Dus een kus met gelijktijdige dreiging van een stok.

In de voorbereiding van deze dag kwam bij ons de gedachte op dat de overheid er met het revolverende fonds eigenlijk een vierde instrument bij heeft: de boemerang. De overheid stelt geld beschikbaar, krijgt een deel ervan terug en zet dat weer opnieuw uit voor hetzelfde beleidsdoel.

Als de boemerang het beeld is voor een revolverend fonds, dan staat de wortel voor de ‘gewone’ subsidie. Bij een subsidie stelt de overheid geld beschikbaar voor bepaalde activiteiten en na afloop daarvan is het geld besteed, en dus weg bij de overheid.

Als je kunt kiezen tussen geld terug krijgen of geld niet meer terug krijgen, tussen een boemerang en een wortel, dan kies je natuurlijk voor het eerste! Al helemaal in tijden van financiële krapte.

Maar hoe zit dat dan precies? Hoe werken revolverende fondsen? En hoe kunnen we beoordelen of het belastinggeld zinnig, zuinig en zorgvuldig wordt besteed als we het in zo’n fonds stoppen?

In het onderzoek dat we als Algemene Rekenkamer op dit moment aan het uitvoeren zijn, proberen we meer inzicht te geven in de waaier van revolverende fondsen binnen en buiten de rijksoverheid.

Ik kan niet vooruitlopen op onze bevindingen omdat we ons onderzoek nog aan het afronden zijn. Ik wil u vanmiddag wel graag meenemen in de vragen die wij ons in het onderzoek hebben gesteld, om u zogezegd door onze bril mee te laten kijken, en u zo duidelijk te maken wat we hebben onderzocht, en waarom.

Je kunt vanuit verschillende perspectieven naar revolverende fondsen kijken. Mevrouw Van den Brink en mevrouw Den Ouden hebben bijvoorbeeld in 2016 naar revolverende fondsen gekeken vanuit een juridisch perspectief. Zij kwamen toen tot de conclusie dat revolverende fondsen niet een geheel nieuw fenomeen zijn, maar eerder zijn op te vatten zijn als een ‘subsidie nieuwe stijl’, waarbij overigens volgens hen nog wel een aantal essentiële juridische waarborgen ontbraken.

Voor ons als Algemene Rekenkamer is de kern van revolverende fondsen dat er publiek geld mee is gemoeid. Voor de Algemene Rekenkamer is het bij publiek geld essentieel dat transparant is:

• hoe het wordt ingezet,
• dat er achteraf publieke verantwoording plaatsvindt en
• dat er zicht is op de resultaten van het gefinancierde beleid.

De reden om ons onderzoek te starten was dat wij, en waarschijnlijk ook de Tweede Kamer, op dit moment weinig weten over deze fondsen.

Om hoeveel fondsen gaat het eigenlijk, wat is het financieel belang ervan en welke maatschappelijke doelen worden gerealiseerd met geld uit die fondsen: vragen waarop het antwoord onbekend is.

Tegelijkertijd zijn de verwachtingen hoog gespannen: een pot geld die nooit leeg raakt is natuurlijk de droom van iedere bestuurder.

In 2016 en 2017 hebben we een eerste onderzoek naar revolverende fondsen gedaan: te weten drie fondsen die onder de verantwoordelijkheid vallen van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingsamenwerking (BHOS). Dat was een relatief klein onderzoek, als onderdeel van ons jaarlijkse verantwoordings­onderzoek bij de begroting die valt onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelings­samenwerking.

De revolverende fondsen die we hebben bekeken, worden ingezet voor private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden. De garantie aan het Medical Credit Fonds, bedoeld om de  private sector in Afrika te ontwikkelen, is daarvan ook een voorbeeld.

Hoe werken deze 3 fondsen eigenlijk in de praktijk?

In ons onderzoek in 2016 en 2017 vielen ons een aantal zaken op.

Allereerst zagen we dat revolverende fondsen voor de overheid nuttig kunnen zijn. Inderdaad worden publieke euro’s meerdere keren ingezet.
Zo bleek dat bij twee van de drie fondsen het oorspronkelijke subsidiebedrag 1,8 keer geïnvesteerd was, en bij het derde fonds 2,5 keer. Dus het oorspronkelijke bedrag is uitgezet, het geld is vervolgens weer teruggekomen, en daarna weer opnieuw uitgezet.

Ten tweede zagen we echter ook dat publieke doelen en financieel rendement niet automatisch in elkaars verlengde liggen.
Een fonds dat private-sector-ontwikkeling in ontwikkelingslanden als doel heeft moet enerzijds risico’s beperken en dus strenge voorwaarden stellen, om zo voldoende financieel rendement te kunnen halen.
Maar aan de andere kant beperkt dat weer de keuzemogelijkheden voor investeringen en daarmee belemmert dat het streven naar een zo groot mogelijk ontwikkelingsrendement.
Voorkomen moet worden dat publieke doelen te ver uit het oog raken ten gunste van financieel rendement. Dit vergt balanceerkunst waarbij het parlement een oogje in het zeil moet houden. Het is daarom voor ons belangrijk dat het parlement periodiek geïnformeerd wordt over zowel financiële als ontwikkelingsresultaten
Als derde constateerden we echter dat de informatie die het parlement ontving over de drie onderzochte revolverende fondsen in twee opzichten beperkt was. Beperkt als het gaat om de financiële informatie en beperkt als het gaat om de resultaten van het fonds.
Wat betreft de  financiële informatie aan de Tweede Kamer zagen we dat de euro uit beeld lijkt te verdwijnen zodra de verplichting tot het verstrekken van de publieke middelen aan het fonds is goedgekeurd.  Het parlement ontvangt daarna geen verdere financiële informatie meer.
Als het gaat om de resultaten van de fondsen is de informatievoorziening aan de Tweede Kamer ook beperkt: de resultaten die worden gemeld zijn niet duidelijk toe te schrijven aan de individuele fondsen en bovendien is die informatie niet altijd juist. Dat spoort niet goed met het belang van democratische controle op de publieke euro’s die met de revolverende fondsen gemoeid zijn.
Ons eerste onderzoek liet dus zien dat de navolgbaarheid van de publieke euro en de democratische controle daarop in het geval van de drie onderzochte fondsen niet in alle opzichten op orde waren. Tegelijkertijd zagen we ook dat de rijksoverheid steeds meer revolverende fondsen opricht.

Vanuit onze ambitie om bij te dragen aan het verbeteren van inzicht in publieke geldstromen leek het daarom logisch om een breder onderzoek te starten naar revolverende Fondsen bij het Rijk. We wilden nu wel eens weten ‘hoe de boemerang van de revolverende fondsen’ er precies uitziet.

Daarom een onderzoek met de volgende vragen:

• Hoeveel revolverende fondsen zijn er eigenlijk bij het Rijk en hoeveel geld gaat er in om?
• Hoe zitten deze fondsen in elkaar?
• En hoe zit het met de betrokkenheid van het parlement, vooraf en maar ook tijdens de looptijd? Met andere woorden hoe zit het met de democratische verantwoording en controle op deze fondsen?

Ik kan u vertellen: het uitzoeken daarvan alleen al was een enorm karwei. Wat dat betreft is eigenlijk wel begrijpelijk dat de Tweede Kamer er tot nu toe weinig voor aandacht heeft gehad!

Allereerst ontbreekt het aan een duidelijke definitie, een omschrijving van wat een revolverend fonds is. Die omschrijving hebben we uiteindelijk zelf gemaakt, op basis van denksessies met deskundigen en betrokken ambtenaren van de ministeries.
Daarnaast gaat het om grote aantallen: alleen al bij het Rijk zijn er inmiddels 30 revolverende fondsen, verdeeld over zes ministeries. Revolverende fondsen vind je in verschillende sectoren. Niet alleen bij Buitenlandse Zaken en Economische Zaken, maar ook op het terrein van onderwijs, binnenlandse zaken, defensie en landbouw.
En ten derde steekt elk revolverend fonds weer anders in elkaar: hét revolverende fonds bestaat niet.
Toch is het ons gelukt om van alle revolverende fonds een aantal basiskenmerken op een rij te krijgen.

Ik toon u hier het prototype van de factsheet die we voor 24 van de 30 revolverende fondsen hebben opgesteld.

Met zo’n factsheet proberen we voor elk fonds informatie over verschillende aspecten van dat fonds op een toegankelijke en aantrekkelijke manier te presenteren.

Het zou te ver voeren als ik met u alles in detail zou langslopen, maar twee visualisaties in deze factsheet wil ik er graag uitlichten en bespreken.

Met de eerste visualisatie hebben we geprobeerd om in beeld te brengen: Hoe zit dit fonds nu in elkaar?

In deze figuur ziet u een zeer vereenvoudigde weergave van de verschillende geldstromen die een fonds gemoeid kunnen zijn. En zelfs met deze vereenvoudiging is het nog best lastig om te doorgronden wat er precies gebeurt met de geld van de rijksoverheid naar een revolverend fonds en weer terug.

Het fonds zelf staat in het midden van de figuur [blauw blok]. En u ziet dat er aan twee kanten geld van en naar dit fonds toeloopt. Deze bassistructuur zie je bij alle revolverende fondsen terug.

In het linker deel van de figuur zien we een geldstroom van het ministerie naar het fonds en van het fonds weer terug naar het ministerie. Dit is in feite een beschrijving van de vlucht van de boemerang: het ministerie geeft het publieke geld aan het fonds en vanuit het fonds komt dat, in ieder geval voor een deel, weer terug.

Daar zijn interessante vervolgvragen bij te stellen:

Komt er inderdaad net zoveel geld terug bij de overheid als van te voren afgesproken?
En stel dat het feitelijke rendement hoger ligt, wie mag dan ‘de winst’ houden?
In het rechterdeel van de figuur zien we een geldstroom van het fonds naar de eindbegunstigden en weer terug. Hier zien we hoe feitelijk het rendement van het fonds tot stand komt. Het fonds zet geld uit en verwacht, in ieder geval een deel, ervan terug. Dan kan het geld weer opnieuw uitgezet worden. Met andere woorden: het fonds ‘revolveert’.

Het Medical Credit Fund in Tanzania, dat ik eerder noemde, was in 2015 een van de eindbegunstigden van een van de fondsen van de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

In het brede onderzoek, dat we nu aan het afronden zijn, hebben we 24 fondsen op deze manier in beeld gebracht.

Een andere visualisatie in de factsheet die ik wil toelichten is die van de waarde van het fonds.

Hier ziet u links in de figuur het geld dat het rijk in een revolverend fonds heeft gestort.

Aan de rechterkant ziet u de waarde van een revolverend fonds. De waarde neemt af als bijvoorbeeld leningen niet kunnen worden terugbetaald, maar kan ook weer toenemen als er rendement wordt gemaakt. Bijvoorbeeld door het ontvangen van rente op uitgezette leningen of winst bij de verkoop van aandelen.

Het verschil tussen het geld dat het rijk in het fonds heeft gestort (links in de figuur) en wat het fonds inmiddels waard is, inclusief terugstortingen (rechts in de figuur), zou je dus kunnen zien als een maat voor de ‘revolverendheid’ van het fonds.

Je zou kunnen zeggen: hoe meer geld er teruggekomen is, hoe beter het revolverende karakter van een fonds heeft uitgepakt. Alle rendement van 100% of hoger kun je zien als bewijs dat het aanvankelijke gestorte bedrag is ‘terugverdiend’.

Toch zijn hier vragen bij te stellen. Als de rijksoverheid een streefwaarde van 100% stelt voor een revolverend fonds, dan kun je dat zien als een vorm van prudent omgaan met publiek geld, omdat je als overheid geen geld ‘weggeeft’ en ervoor probeert te zorgen dat  je een investering doet die zeker wordt terugverdiend. Maar je kunt je ook afvragen of overheidsgeld wel nodig is op een plek waar dergelijke hoge rendementen gemaakt kunnen worden. Ben je dan niet aan het opereren in een markt die, gezien de te verwachten rendementen, ook door een bank of een andere private instelling te bedienen zou zijn?

Je kunt ook redeneren vanuit de risico’s in de markt. Dan zou je kunnen zeggen dat het juist de rol van de overheid is om revolverende fondsen in te zetten in risicovolle markten, omdat daarmee ontwikkelingen in gang gezet kunnen worden die anders niet van de grond zouden komen. Dat zonder de overheid niemand in een initiatief wil investeren terwijl dat vanuit maatschappelijk perspectief juist heel erg van belang is. Maar past het opereren in risicovolle markten bij prudent omgaan met publieke euro’s?

Daarmee komen we op het punt van afweging van het financiële rendement van revolverende fondsen tegen de publieke doelen die ermee gediend kunnen worden. Een afweging die uiteindelijk is voorbehouden aan het parlement.

Dit is de essentie waar het uiteindelijk om draait, en ook de reden dat wij als Algemene Rekenkamer hiernaar hebben gekeken. Het gaat hier om publiek geld waarop democratische controle nodig is en waarover verantwoording moet worden afgelegd.

Met andere woorden: in hoeverre is de Tweede Kamer betrokken bij de verschillende revolverende fondsen?

Het gaat om vragen als:

Weet de TK dat er geld wordt ingelegd in een fonds? En wordt de Tweede Kamer na de oprichting op de hoogte gehouden van nieuwe bijdragen aan fondsen?
In ons eerdere onderzoek zagen we dat er wel verbetering mogelijk is als het gaat om de financiële informatie die de Tweede Kamer krijgt. Ondanks dat het om grote bedragen  gaat, de fondsen waren eind 2016 samen € 909 miljoen waard, zijn besluiten om de meerjarige bijdrage aan de fondsen te verhogen, niet of slechts zeer beperkt toegelicht in de begrotingsstukken.
Daarnaast is de vraag of  de Tweede Kamer goed wordt geïnformeerd over de resultaten van de fondsen? Bij de drie BHOS-fondsen die we eerder onderzochten, zagen we dat de informatie van de minister geen goed beeld gaf van de resultaten van de fondsen. Resultaten werden samengevoegd over de fondsen, voor verschillende jaren en voor verschillende financiers.
Kortom: over de verantwoording over en democratische controle van revolverende instrumenten zijn boeiende maar ook lastige vragen te stellen.

Ik kom tot een afronding.

Als Algemene Rekenkamer vinden we het belangrijk dat publiek geld zinnig, zuinig en zorgvuldig wordt uitgegeven. Nu er steeds meer publiek geld wordt besteed in de vorm van revolverende fondsen, proberen we transparant te krijgen hoe de verschillende revolverende fondsen in elkaar zitten. Én hoe het zit met de democratische verantwoording hierover. Hoe zien de verschillende boemerangs eruit en hoe makkelijk gooi je hem en komt hij weer terug? En hoe groot zijn ze eigenlijk?

We zijn dit onderzoek nog aan het afronden maar nu al kunnen we zeggen dat we dat niet zo grondig hadden kunnen aanpakken zonder mevrouw Van den Brink. Graag wil ik haar hier dan ook danken voor haar inzet en haar bereidheid om met ons mee te denken bij ons onderzoek naar revolverende fondsen.

Het bieden van een overzicht van de bestaande revolverende fondsen bleek al zo ingewikkeld, dat we andere prangende vragen nog niet zullen kunnen beantwoorden, zoals de doelmatigheidsvraag.: wat hebben de revolverende fondsen publiek en financieel eigenlijk opgeleverd? Belangrijke vragen.

Ook in Same in Tanzania was ik al met die vragen bezig. Uiteindelijk draait het om de vraag of het lukt om een kliniek als in Same te helpen met een of meerdere leningen. De lening moet de kliniek echt helpen om meer mensen aan betere zorg in Afrika te helpen. Dat zijn de uiteindelijke publieke doelen die bij een revolverend fonds horen. Toen ik eind 2016 terugverhuisde naar Nederland, was de vervolglening voor de dokter in Same nog niet goedgekeurd. Kort nadat ik begin 2017 terugkeerde naar Nederland werd ik op voordracht van de Tweede Kamer benoemd tot lid van het college van de Algemene Rekenkamer.

U kunt erop rekenen dat wij bij de Algemene Rekenkamer de komende jaren revolverende fondsen bij de rijksoverheid met grote belangstelling zullen blijven volgen. Niet alleen de navolgbaarheid van de geldstromen die daarmee gemoeid zijn, maar ook de maatschappelijke doelen die ermee behaald worden, zijn vanuit het oogpunt van democratische controle van groot belang.

Heel veel dank voor uw aandacht.