Atriumlezing VNG door Arno Visser
In zijn bijdrage voor de jaarlijkse Atriumlezing van de VNG schetst Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, hoe de wereld achter de rijksrekening een doolhof is geworden waarin kiezer, volksvertegenwoordiger en bestuurder verdwalen.
Geachte aanwezigen,
Hartelijk dank voor uw uitnodiging om u hier vandaag toe te mogen spreken en met u in gesprek te mogen gaan. Dat ik hier als president van de Algemene Rekenkamer sta is bijzonder. Formeel heeft de Algemene Rekenkamer immers helemaal niets met de gemeente te maken. Dat is in de Grondwet vastgelegd.
Waarom dat zo is? Ik weet het niet, maar ik heb wel een theorie.
In 1814, bij de start van ons koninkrijk, was er geen nationale belastingdienst, al het publieke geld was lokaal geld. Er was in de eerste grondwet van het koninkrijk wel een Algemene Rekenkamer, maar die moest vooral in de buurt van de Haagse Hofvijver blijven. De logica was - dat is mijn theorie - omdat men in 1814 - na jaren van Franse overheersing en bijbehorende centralisatie – terug wilde naar de beginselen van de republiek. Lokaal bestuur, lokale macht en lokale belastingen. Dat had de Nederlanden honderden jaren voorspoed gebracht.
Hierdoor is er, anders dan in de meeste Europese landen, anno 2017 geen controle door de landelijke rekenkamer op de medeoverheden, ook niet als die wel geld ontvangen van het Rijk.
Maar waar er ooit geen nationale belastingdienst was, wordt nu de gemeentebegroting bijna geheel gevuld met geld vanuit het Rijk. Via het Rijk stromen verschillende algemene uitkeringen naar de gemeentekas. Zo kennen we de algemene uitkeringen, decentralisatie-uitkeringen, integratie uitkeringen en ook nog specifieke uitkeringen. Soms zo specifiek dat maar 1 of 2 gemeenten ervoor in aanmerking komen.
Eigen inkomsten, bijvoorbeeld via een lokale belasting als de ozb geheven, vormen maar en minimale inkomstenbron van gemeenten.
De financiële verhoudingen zijn dus sinds 1814 diametraal veranderd. U geeft tegenwoordig vooral geld van het Rijk uit. Maar de staatsrechtelijke verhoudingen blijven ongewijzigd: de Algemene Rekenkamer heeft ook in 2017 bij de gemeenten geen formele bevoegdheden.
Tegen die achtergrond dank ik u voor uw uitnodiging en vertel ik u dit verhaal.
Ik begin met iets meer informatie over de Algemene Rekenkamer. Onze rol is namelijk een andere dan die van de gemeentelijke rekenkamer. En om te begrijpen wat onze plaats is in het Huis van Thorbecke en hoe wij naar de wereld om ons heen kijken is het van belang dat u weet wat onze taak is.
Volgens de grondwet keurt de Algemene Rekenkamer de rijksrekening goed. Elk jaar onderzoeken wij de verantwoording van alle ministeries. De resultaten van dat onderzoek publiceren wij op de derde woensdag in mei: verantwoordingsdag. Tegelijk met de verantwoordingsstukken van het kabinet.
Om de rijksrekening goed te kunnen keuren voeren we financiële controles uit. De uitkomsten daarvan zijn steevast positief: meer dan 99,8% van de uitgaven van het Rijk is rechtmatig. Dat betekent dat het geld volgens de regels is uitgegeven.
Ik wil hier benadrukken dat die hoge rechtmatigheid een bijzondere prestatie is. In internationaal perspectief is het echt uniek dat een overheid zijn zaken zo goed op orde heeft.
Maar daarmee houdt het werk van de Algemene Rekenkamer niet op. De afgelopen jaren hebben we de rijksrekening kunnen goedkeuren. Maar tegelijkertijd wordt zichtbaar dat er achter de rijksrekening nog een hele wereld zit, die zich aan controle door volksvertegenwoordigers en rekenkamers onttrekt. Mijn stelling is dat die wereld een doolhof is geworden, waarin kiezer, volksvertegenwoordiger en bestuurder verdwalen. Daar wil ik het met u over hebben. U bent namelijk onderdeel van die wereld achter de rijksrekening.
Eerst even terug naar u. U bent naast bestuurder of ambtenaar ook inwoner van een gemeente. Kunt u eigenlijk uw bijdrage aan de staatskas volgen?
Neemt u eerst even tijd om na te denken. Hoeveel u betaalt aan ozb? Is dat 400 of 800 euro?
En hoeveel u betaalt aan inkomstenbelasting, aan accijns, aan btw, aan premies? In deze zaal vermoed ik toch al gauw vele tienduizenden euro’s per persoon.
En probeert u zich nu een beeld te vormen hoeveel van uw bijdrage terecht komt bij de gemeente waar u woont. Dus hoeveel van wat u betaalt aan belasting, komt terecht in uw gemeente? Ik vermoed dat het een lastige opgave is voor u allen. En u bent een goed geïnformeerd publiek.
Mijn punt is dat de gemiddelde kiezer verdwaalt.
Maar, misschien nog wel erger, het is zo ingewikkeld dat zelfs bestuurders en volksvertegenwoordigers de weg niet meer weten.
Hoe ingewikkeld we het hebben gemaakt laat ik u zien aan de hand van een paar slides.
Ik ga proberen om u uit te leggen wat u hier ziet.
Het Rijk geeft jaarlijks ongeveer 300 miljard euro aan publiek geld uit (in EMU-definitie) dit is het blauwe vlak. Die EMU-definitie is belangrijk, dat is namelijk de basis voor gesprekken in EU-verband. Maar het is iets anders dan de rijksrekening die wij op Verantwoordingsdag goedkeuren.
De rijksrekening is de optelsom van alle begrotingen, ruim 230 miljard euro (alles binnen het geelgroene kader).
Zoals u ziet hoort de Nationale schuld wél tot de rijksrekening maar niet tot de EMU-uitgaven.
Naast de rijksrekening is er ook nog de premiegefinancierde sector: een kleine 100 miljard euro. Dit is publiek geld, maar het is geen onderdeel van de rijksbegroting,
Dan heeft een deel van de centrale overheden en onderwijsinstellingen eigen inkomsten (+/-27 miljard euro), dat is ook geen onderdeel van de rijksrekening.
Ik ga verder in op het EMU-deel van de rijksrekening (het oranje kader). Dus de rijksrekening zonder de nationale schuld.
In de figuur achter mij zijn de uitgaven verdeeld in vijf blokken.
Elk blok bevat een bepaald type uitgaven.
- een derde van de uitgaven wordt gevormd door directe bestedingen, bijvoorbeeld: uitgaven personeel, subsidies, toeslagen, contributies NAVO
- 22% gaat naar gemeenten en provincies via het gemeentefonds, provinciefonds, participtiebudget, brede doeluitkeringen
- Ruim een kwart betreft bekostiging van instellingen op afstand zoals scholen, politie, SVB en UWV
- 4% is de EU-afdrachten (bijvoorbeeld: percentage van bruto nationaal inkomen en invoerrechten)
Tenslotte: 11% van de rijksrekening is een rijksbijdrage aan de sociale fondsen
Snapt u het nog?!
Onze boodschap dat de rechtmatigheid van de uitgaven van het Rijk hoog is, betekent steeds vaker dat het juiste bedrag op de juiste rekening is overgemaakt. Meer niet. 70% van het geld dat burgers aan het Rijk betalen wordt elders uitgegeven.
Daardoor is de vraag of het geld zinnig, zuinig en zorgvuldig is besteed voor het Rijk regelmatig niet meer te beantwoorden!
Hoe kom je daar nog achter anno 2017?
Achter deze plaat zit uw eigen praktijk. De gemeente is de zelfbenoemde eerste overheid. Jullie staan het dichtst bij burgers. Daarom moet u er iets aan doen.
U kunt in uw eigen gemeente inzicht geven aan het publiek wat er gebeurt met publiek geld. Inzicht is namelijk de basis voor vertrouwen.
Om duidelijk te maken hoe noodzakelijk dat is drie voorbeelden:
Nu het gemeentefonds zijn 90e verjaardag nadert, wordt het geld inmiddels verdeeld op basis van 60 maatstaven. Als je goed kijkt zijn het er nog meer, omdat soms een samenstel van maatstaven als één maatstaf wordt gepresenteerd. De systematiek van het gemeentefonds is alleen te begrijpen voor een klein groepje insiders. De belastingbetalende burger snapt niet waarom zijn eigen gemeente bedrag x krijgt, de Utrechtse Heuvelrug y en Amsterdam z.
Die burger uit zijn onvrede over de verhoging van de ozb en voelt zich onbegrepen als het antwoord is, dat er slechts sprake is van inflatiecorrectie en weegschaalprincipes. Technisch correct, maar dat was niet het punt. De kiezer wil weten of hij waar krijgt voor zijn geld.
Neem als voorbeeld de brief van de VNG over de Miljoenennota over de accressen, het btw-compensatiefonds, de buigbudgetten enzovoort.
Wie kan dat nu uitleggen? Het is dat ik jaren in het vak zit, anders had ik er niets van begrepen. Het gaat alleen om systemen, en niet of nauwelijks over de vraag die er toe doet: wie neemt de politieke verantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld beschut werk?
Wie is daarvoor politiek verantwoordelijk?
Bij die vraag wil ik even stilstaan. In 2013 is vastgelegd dat gemeenten beschut werk creëren. Zij krijgen daarvoor geld van het Rijk.
Toen in 2016 bleek dat dit moeizaam van de grond kwam, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het met ingang van 2017 bij wet verplicht gesteld. Hierdoor werd totaal onduidelijk waar de verantwoordelijkheid van de minister van SZW ophoudt en waar die van de gemeente begint. Dus ook welke volksvertegenwoordiging een burger ter verantwoording kan roepen. En daardoor klopt de burger altijd aan bij het verkeerde loket.
Bovendien past de integratie-uitkering niet bij de bestedingsvoorwaarde die voortvloeit uit het verplichten van het creëren van beschut werk. Dit is in strijd met de Financiële-verhoudingswet. De minister van Binnenlandse Zaken is op basis van de Gemeentewet verantwoordelijk voor het bewaken en bevorderen van de integrale aanpak in het openbaar bestuur, maar greep niet in.
Opvallend is bovendien dat de informatievoorziening niet is geregeld rondom de invulling van de plicht om beschut werk te organiseren. De gemeenteraad moet controleren of het college van B&W aan de plicht voldoet. Wanneer dat niet zo is, kan de minister de integratie-uitkering opschorten. Maar onduidelijk is op basis van welke informatie de raad controle moet uitoefenen en hoe de minister er vervolgens achter komt dat een gemeente niet aan zijn plicht voldoet.
Tot slot een voorbeeld over informatie. De effecten van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, het NSL. Dat draait op zowel geld van het Rijk als geld van decentrale overheden. Maar Rijk, provincies en gemeenten houden niet op eenduidige wijze bij hoeveel zij samen uitgeven aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland.
De minister van I&M heeft daardoor weinig zicht op de aan het NSL bestede geld. Dat is voor sommigen misschien niet eens zo erg. Het is vooral zorgelijk dat het ministerie ook weinig zicht heeft op de effectiviteit van de maatregelen die de luchtkwaliteit moeten verbeteren. Hierdoor is niet duidelijk of met minder geld hetzelfde had kunnen worden bereikt, danwel met hetzelfde geld een grotere verbetering van de luchtkwaliteit gerealiseerd had kunnen worden. Dan had daar een politieke keuze kunnen worden gemaakt.
Ook hier: tot welke volksvertegenwoordiging moet de burger zich wenden? En hoe kun je in het stemhokje mee wegen wat je wilt?
De kiezer vraagt zich af of hij ‘waar’ voor zijn geld krijgt. En bij wie kan hij met die vraag terecht? Wie is verantwoordelijk? Vandaar dat ik, met deze vragen in mijn achterhoofd, vorige week de websites van twee schijnbaar willekeurige gemeenten bezocht. Ik zeg schijnbaar, omdat de wethouders van die gemeenten hier vanmiddag in de zaal zitten.
Ik was op zoek naar de resultaten die gemeenten boeken in het sociaal domein. Taken die zijn gedecentraliseerd met de gedachte dat gemeenten ze beter kunnen uitvoeren dan rijk of provincie. Voor de jeugdzorg ben ik dan op zoek naar informatie over het welzijn van kinderen in de betreffende gemeente.
Dan valt op dat de gemeenten in hun verantwoording vooral vertellen wat voor acties ze hebben ondernomen, hoeveel geld en tijd ze in de jeugdzorg hebben gestoken. Ik kan conform de voorschriften van BZK zien hoeveel kinderen te maken hebben met jeugdhulp en jeugdbescherming. Maar hoe lang deze kinderen op hulp moeten wachten en of het hen uiteindelijk beter gaat: het blijft gissen.
Ook bij het Rijk constateren we vaak dat dit soort informatie ontbreekt. Maar toch blijft het mij verbazen. Want ook voor bestuurders en professionals zijn deze vragen zeer relevant. U wilt toch voor uw eigen beleidsterrein ook weten of het geld nuttig wordt besteed? En of het beter kan?
Maar eerst neem ik u mee terug in de tijd. Ik wil u namelijk laten zien dat er in dit land iets vreemds aan de hand is. Het democratisch probleem dat ik schets is namelijk geen ontwerpfout in het Huis van Thorbecke. Het is het resultaat van de continue verbouwing ervan. En u begrijpt dat het best wanneer u begrijpt waar we vandaan komen.
Er zijn in de geschiedenis van ons openbaar bestuur een paar markante momenten. Wie daar goed naar kijkt, ziet dat de afgelopen jaren opeens een andere beweging wordt gemaakt.
Het eerste moment is 1814 en het herstel van de beginselen van de republiek. Dus lokaal bestuur en de provincie vormen de basis. Daar wordt belasting geheven. Dat wordt voor een deel naar Den Haag gestuurd. Dus die Algemene Rekenkamer mocht niet de gemeenten controleren, waar het geld vandaan kwam, maar wel wat daar door het rijk mee werd gedaan.
Dan, hoe kan het ook anders: 1848. De institutionele verhoudingen krijgen de vorm zoals wij die nu kennen. Thorbecke uniformeert het lokaal bestuur: geen dorpen en steden meer, maar gemeenten met allemaal dezelfde wettelijk vastgelegde taken en bevoegdheden. En het begin van centralisatie en standaardisering. Ik ben als oud-wethouder nog steeds verbaasd dat gemeenten het begrip autonomie invullen alsof we nog in de republiek leven, voor 1848 dus.
Gemeenten hebben aanvankelijk nog wel behoorlijke eigen inkomsten. Dat verandert al vrij snel, in 1865 wanneer de accijnzen voor gemeenten worden afgeschaft. U verloor op dat moment een belangrijke eigen inkomstenbron. Nooit meer zou de gemeente zoveel eigen belasting heffen. Aan een eeuwenlange gewoonte komt een einde. Niet het Rijk is afhankelijk van lokaal geld, lokaal is men afhankelijk van rijksgeld.
Naar een ander markant punt. In 1929 zet minister De Geer in zijn Financiële-verhoudingswet nadrukkelijk het democratisch burgerschap in de nationale gemeenschap centraal. Daarom was een centralistisch stelsel van belastingheffing en herverdeling volgens hem gerechtvaardigd. Met de wet van De Geer wordt het gemeentefonds geboren. De overdracht van geld vanuit het Rijk gebeurt vanaf dat moment volgens een vaste formule, naar het inwonertal en de draagkracht van de ingezetenen.
Vanaf de crisisjaren 30 zet de centralisatietendens sterk door. De inkomsten en uitgaven van het Rijk liggen in de jaren 60 twee tot drie keer zo hoog als die van de gemeenten. Het kenmerkt de ontwikkeling van de 20e-eeuwse verzorgingsstaat. Meer sociale voorzieningen en geen gemeentelijke charitas. Het mag niet uitmaken waar je wieg staat om ervoor in aanmerking te komen. We betalen overal naar draagkracht evenveel en hebben overal dezelfde rechten, of je nu in het Oldambt of Maastricht bent geboren. Inkomsten, uitgaven en controle centraliseren.
Dat streven iedereen overal recht te doen is niet eenvoudig te organiseren. In de Financiële-verhoudingswet van 1984 wordt een poging gedaan de ingewikkelde relatie tussen Rijk en gemeenten weer wat te vereenvoudigen. Maar dat alles gebeurt nog wel in de context van het takenpakket uit die tijd. Zoals u weet hadden gemeenten in die tijd vooral taken op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur en dergelijke. Schoolgebouwen waren nog van het Rijk, de Wmo bestond niet eens, de bijstand was anders gefinancierd, jeugdzorg was een provinciale taak, enzovoort.
Dan kom ik bij het keerpunt. Want de trend was steeds: meer centraal innen en daaraan gekoppeld meer centraal betalen.
Met de recente decentralisatietendens gebeurde iets nieuws. Bijstand, Wmo en de 3D’s. Niet alleen werden taken gedecentraliseerd, de wetgever koos expliciet voor maatwerk en verschillen tussen gemeenten. Het kan nu gebeuren dat een oudere in Oldambt heel andere zorg ontvangt dan een persoon met dezelfde behoeften in Maastricht. Het is een trendbreuk na bijna 90 jaar waarin, in navolging van De Geer, het werken aan meer gelijkheid centraal stond.
Maar let op: innen gebeurt nog steeds centraal. Hoe organiseer je dan controle? Hoe weet de burger of die waar voor zijn geld krijgt? Bij welk loket moet hij aankloppen? Daar waar je betaalt of daar waar je spendeert?
Ik gaf u de voorbeelden van de luchtkwaliteit en beschut werk. Zegt u het maar!
Terug naar de slide aan het begin van het verhaal en u realiseert zich dat dit niet uniek aan gemeenten is. Neem het onderwijs dat sinds 20 jaar lumpsum wordt gefinancierd. Steeds vaker moeten we concluderen dat er geld beschikbaar wordt gesteld voor een doel, maar niemand weet of het daar aan is besteed, laat staan wat de maatschappelijke effecten zijn of de doelmatigheid.
Dames en heren,
Op landelijk niveau zegt men de ambitie te hebben beleid en uitvoering ‘dichter bij de burger brengen’ en de gemeente daartoe ruimte te geven want die wil de ‘eerste overheid’ zijn. Dat lijkt goed te gaan, totdat een landelijke krant een lokaal afwijkende keuze of een ozb-percentage publiceert. Dan wordt de minister ter verantwoording geroepen. Of een ander tarief voor bouwleges, dan staan VNO-NCW en MKB Nederland op, samen met de Vereniging Eigen Huis.
En de burger die gewoon wil weten hoeveel geld er nu waar naar toe gaat? Die blijft momenteel zitten met twee vragen. Eén werd gearticuleerd door de Raad van State en één door de Rekenkamer.
De Raad van State waarschuwt - omfloerst, zoals we hem kennen - dat met de decentralisaties en toegenomen beleidsvrijheid van gemeenten een nieuw risico opduikt: rechtsongelijkheid. Want we betalen weliswaar overal hetzelfde voor sociale voorzieningen, we krijgen niet overal hetzelfde terug.
Wij waarschuwen dat met het huidige systeem niet meer te beantwoorden is of geld doelmatig en doeltreffend wordt uitgegeven. Waar alles in verdeelmodellen zit verankerd, en niet navolgbaar en controleerbaar is, kan dit antwoord niet meer gegeven worden.
De relatie tussen de overheden, hun financiële en bestuurlijke verhoudingen zijn ondoorgrondelijk en onoverzichtelijk geworden. Het Huis van Thorbecke staat er nog, maar er is zo vaak verbouwd dat het niet meer logisch in elkaar steekt. Leidingen zijn verlegd, vervangen of in onbruik geraakt. We hebben dringend behoefte aan inzicht in de werkelijke staat.
Dan rijst vanzelf de vraag: hoe kunnen we als bestuurders nog rekenen op vertrouwen van de belastingbetaler? Als we niet kunnen vertellen of we meer met hetzelfde geld of hetzelfde met minder kunnen doen?
Ik ga er vanuit dat u dit serieus wil oppakken. Anders had u mij niet benaderd om deze lezing te geven.
Om het zicht op publiek geld terug te krijgen, zie ik globaal twee handelingsperspectieven. Ik geef u de opties en zal zelf geen keuze maken, dat is immers een politiek-bestuurlijke keuze waar de Rekenkamer neutraal in moet blijven. Zeker is dat de komende jaren niet alleen aan het Binnenhof gesleuteld kan worden: het hele Huis van Thorbecke moet aangepakt worden.
De eerste optie daarvoor is radicaal: huur een architect en een projectontwikkelaar om een heel nieuw ontwerp te laten maken.
Uw tweede optie is om een restaurateur het Huis van Thorbecke onder handen laten nemen.
In het eerste geval moeten zaken fundamenteel ter discussie worden gesteld. Alle gemeenten ongeacht grootte dezelfde taken, of een pakket afhankelijk van schaal? Eigen takenpakket en nog meer eigen beleidsvrijheid misschien? En daarbij passende lokale belastingen?
De tijd is rijp om deze fundamentele discussie over onze staatsinrichting te gaan voeren. Er vindt groot onderhoud plaats aan het gemeentefonds. Het taboe op het thema lokale belastingen is weg. Een staatscommissie parlementair stelsel werd vorig jaar al in het leven geroepen om de Nederlandse democratie te verstevigen. Maar sindsdien is het stil.
Input voor de discussie is er voldoende: ik verwijs naar het verslag van de formatiepoging van Tjeenk Willink die het probleem herkent. Hij schrijft: “Want hoe legitiem is een openbaar bestuur waarin alleen de meest competente burgers, en dan nog soms met moeite, zelf hun weg kunnen vinden en niet diegenen waarvoor de democratische rechtstaat juist ook was bedoeld?”
Bij een restauratie, uw tweede optie, zijn de oplossingen minder radicaal, maar er moet nog steeds iets gebeuren. Denkt u aan de kwaliteit van de lokale rekenkamers. Uit meer dan de helft van de gemeenten kwam verzet tegen een voorstel landelijke kwaliteitscriteria te ontwikkelen voor rekenkameronderzoek, met een beroep op de lokale autonomie. Niet bepaald in lijn met de oorspronkelijke gedachte van Thorbecke. En wanneer alle gemeenten hetzelfde takenpakket hebben, in hoeverre is dan beleidsvrijheid in het sociaal domein logisch?
Maar welke keuze u ook maakt, de verantwoording verder door ontwikkelen moet altijd. De 35 indicatoren die onlangs door de minister van BZK bij wet zijn voorgeschreven zijn een mooi begin. De nieuwe Comptabiliteitswet geeft vanaf 2018 de opdracht aan de minister in kaart te brengen wat de resultaten zijn van het geld dat vanuit zijn of haar begroting naar een ander bestuur gaat.
Maar belangrijker dan die uitvoering is het principe dat tegenover het spenderen van publiek geld, de plicht tot inzicht in resultaten staat. Geld en informatie over maatschappelijke effecten moeten beter in kaart worden gebracht. En of je nu woont in Haarlem, Harlingen of Hoensbroek; als kiezer en belastingbetaler heb je hetzelfde recht op die informatie.
Dus wanneer u de Algemene Rekenkamer voorstellen hoort doen over open data, over vaste indicatoren, over gemeenschappelijke boekhoudvoorschriften, over goedkeurende verklaringen en decharge; over de noodzaak dat de bestuurslagen in dit land een taal spreken, weet dan: het gaat niet om technocratische zaken maar om democratische principes.
Nogmaals dank u toe te mogen spreken en u deze vragen voor te mogen leggen.
En, laten we dat ook niet onderschatten, dat de gemeenten de president van de Algemene Rekenkamer dat toelaten, dat is sinds 1814 wel winst.