Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Defensie

De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het Jaarverslag 2018 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie.

Onze conclusies

Dit rapport gaat over de uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2018 van het Ministerie van Defensie. Dit hoofdstuk bevat de voornaamste conclusies van ons onderzoek en een leeswijzer.

Alleen meer geld is niet voldoende

In 2018 heeft de minister van Defensie meer geld tot haar beschikking gekregen. In de Defensienota 2018 schrijft de minister dat dit geld zal worden geïnvesteerd in mensen, middelen en manieren (werkwijze, gedrag en cultuur).
Alleen meer geld is echter niet voldoende om de problemen van de minister van Defensie op te lossen. Zoals de minister zelf in de Defensienota al aangeeft: ‘[zullen] veel zaken […] pas in latere jaren tot zichtbare resultaten leiden. Dat is helaas de realiteit waarmee we te maken hebben. Het aantrekken en opleiden van mensen en het produceren en operationeel stellen van materieel kost tijd.’ De Algemene Rekenkamer onderschrijft dat er inderdaad tijd nodig is voor herstel, maar ziet dat om het herstel te versterken ook aandacht nodig is voor het op orde brengen van de bedrijfsvoering. Alleen met een goed functionerende bedrijfsvoering zal het Ministerie van Defensie in staat zijn om de extra beschikbaar gekomen gelden doeltreffend en doelmatig uit te geven.

Deelproblemen onderling afhankelijk, de traagste bepaalt het tempo

De minister van Defensie heeft te maken met problemen op diverse deelgebieden. Zo is de gereedheid van het materieel al enige jaren onder de maat, is er een gebrek aan personeel, is er achterstand in het onderhoud van vastgoed en loopt de vernieuwing van de IT-infrastructuur vertraging op.
Het oplossen van al deze problemen is al niet eenvoudig, maar wordt verder bemoeilijkt doordat ze onderling afhankelijk zijn.
Deze problemen zijn niet los van elkaar te verhelpen, dus bepaalt de traagste ontwikkeling de snelheid van het oplossen ervan. Het is dan ook noodzakelijk om de onderlinge afhankelijkheden scherp in beeld te houden, om te voorkomen dat oplossingen op het ene terrein onnodig worden vertraagd door te beperkte voortgang op een ander vlak. Overzicht houden en samenwerken daar waar problemen elkaar raken, zijn hierin cruciale factoren. Ook daardoor vraagt het oplossen van de diverse problemen op de deelgebieden extra tijd.

Onvolkomenheden en risico’s in de bedrijfsvoering

De minister kampt nog steeds met een aantal onvolkomenheden en wij zien een aantal risico’s in de bedrijfsvoering. Hieronder gaan wij hier kort op in. In hoofdstuk 4 worden de onvolkomenheden en risico’s uitgebreider besproken.

De logistieke keten reserveonderdelen is verbeterd, maar de materiële gereedheid nog niet door knelpunten in de beschikbaarheid van personeel, problemen op vastgoedgebied en verwerving van materieel
Hoewel we nog geen verbetering zien in de materiële gereedheid, zijn de eerder geconstateerde problemen in de logistieke keten reserveonderdelen voor een groot deel opgelost. De materiële gereedheid is nog niet verbeterd door problemen op andere deelgebieden, zoals een tekort aan geschikt personeel, nog onvoldoende kwaliteit van de gegevens van wapensystemen en problemen op vastgoedgebied. De onvolkomenheid in de logistieke keten reserveonderdelen blijft toch staan, omdat het Ministerie van Defensie de keten nog verder moet verbeteren voor de repareerbare reserveonderdelen.

Continuïteit IT is versterkt, besluit vernieuwing infrastructuur in 2019 verwacht
Na verstoringen in de IT-infrastructuur in 2014 heeft het Ministerie van Defensie verschillende maatregelen genomen om de continuïteit van de IT-processen voortaan te waarborgen. De afgelopen jaren is een eerste set aan maatregelen uitgevoerd. Voor de middellange termijn is het programma Grensverleggende IT (GrIT) gestart om de IT-infrastructuur te vernieuwen. De toetsing door het Bureau ICT-Toets (BIT) zorgde echter voor vertraging. Omdat de minister van Defensie daardoor de gunning van de opdracht voor de ICT-vernieuwing nog niet heeft kunnen doen, kon zij nog geen inzicht verschaffen in de financiële inpasbaarheid van GrIT. Daarom blijft ook deze onvolkomenheid staan.

Informatiebeveiliging
In ons verantwoordingsonderzoek 2017 bevalen wij de minister aan om de resterende verbeterplannen in te vullen om kwetsbaarheden in de informatiebeveiliging te verhelpen en de sturing aantoonbaar in de praktijk te laten werken. De minister heeft deze aanbeveling opgevolgd, maar nog niet geheel afgerond. In 2018 zijn er grote stappen gezet om de informatiebeveiliging te verbeteren; er dient echter nog een stap te worden gezet om de accreditaties van kritieke systemen af te ronden. De aanbeveling over de accreditering (een machtiging en goedkeuring om een systeem te mogen gebruiken) van de kritieke systemen is nog niet afgerond. Het Ministerie van Defensie verwacht dit in 2019 te kunnen afronden. Daarom handhaven wij de onvolkomenheid op informatiebeveiliging.

Inkoopbeheer moet worden verbeterd en aangescherpt
Net als vorig jaar staat de inkooporganisatie onder druk. De toegenomen budgetten doen een groot beroep op de slagvaardigheid en wendbaarheid van de Defensieorganisatie. Ondanks deze druk constateren wij lichte verbeteringen in het inkoopbeheer. De geconstateerde tekortkomingen uit 2017 zijn echter nog niet opgelost.

Administratie centrale voorraad munitie is nog steeds niet op orde
Bij het Defensie Munitiebedrijf is het beheer van de centrale munitievoorraad nog niet op orde. Uit ons onderzoek blijkt dat de tekortkomingen niet zijn weggenomen. Wel merken wij op dat het aanpassen van de (interne) regelgeving goed is opgepakt.

Vastgoedmanagement niet op orde
Het Ministerie van Defensie heeft een grote en gevarieerde vastgoedportefeuille, variërend van legeringsgebouwen, oefenterreinen, kantoren, munitiedepots tot tal van andere vastgoedobjecten. Het vastgoed van het Ministerie van Defensie is een voorwaarde voor een goed functionerende krijgsmacht; goede huisvesting van mensen en materieel is essentieel voor de inzetbaarheid. Inzicht en overzicht in de totale portefeuille op het gebied van beheer en onderhoud is dan ook cruciaal. Wij wijzen de minister van Defensie al een aantal jaren op het belang van het vastgoed voor haar organisatie en op het belang van goede beheersprocessen daarop. De minister constateerde zelf in 2018 dat de staat van het Defensievastgoed onvoldoende is en dat haar vastgoedportefeuille toe is aan een forse modernisering. De onvoldoende staat van het Defensievastgoed is volgens ons zowel te verklaren door financiële keuzes uit het verleden, als door tekortkomingen in de processen van het vastgoedbeheer bij het Ministerie van Defensie en het Rijksvastgoedbedrijf (RVB).
Wij constateren dat de minister van Defensie onvoldoende inzicht heeft in de stand van het beheer en onderhoud van het vastgoed. Als gevolg van het ontbreken van een integraal inzicht in het beheer en onderhoud van de totale vastgoedportefeuille ontbreekt het het Ministerie van Defensie vervolgens ook aan de randvoorwaarden om de achterstanden in het beheer en onderhoud adequaat en met de juiste prioritering aan te pakken. Wij beoordelen het ontbreken van inzicht en overzicht in de totale vastgoedportefeuille in combinatie met de tekortkomingen in de processen van vastgoedmanagement als een onvolkomenheid.

Meer zicht op individuele personele gereedheid
Met het programma Kwaliteit in Beeld krijgt de minister van Defensie meer zicht op de kennis en kunde van individuele medewerkers en op hoe recent die zijn getoetst. Dit inzicht is noodzakelijk. Onvoldoende kwantitatief en kwalitatief personeel is een strategisch toprisico voor het Ministerie van Defensie.

Onvoldoende werking verwervingsketen vormt risico voor de modernisering van de krijgsmacht
Uit ons onderzoek blijkt dat er maatregelen zijn genomen om de processen voor de aanschaf van materieel te verbeteren. Deze maatregelen zien er in opzet veelbelovend uit, maar de komende tijd moeten ze zich gaan bewijzen in de praktijk. Als dat niet gebeurt, kan dat leiden tot vertragingen, kostenoverschrijdingen en onvoldoende aansluiting van het materieel op de oorspronkelijke behoefte. Daarmee is er dus een risico dat het de minister van Defensie niet gaat lukken om de modernisering van de krijgsmacht tijdig, effectief en efficiënt te realiseren.

Conclusies en aanbevelingen

De minister van Defensie kampt dus nog steeds met problemen in de bedrijfsvoering. We zien echter wel dat er stappen zijn gemaakt om de bedrijfsvoering te verbeteren. Op basis van ons onderzoek komen we tot de volgende aanbevelingen voor de minister van Defensie. Ten eerste bevelen wij de minister aan om bij de besluitvorming in de aankoopfase van nieuwe wapensystemen alle keuzes die invloed hebben op het gebruik en het onderhoud van de wapensystemen expliciet te maken. Met het expliciet maken van keuzes worden toekomstige eventueel hogere kosten en/of werklast zichtbaar.
Ten tweede merken wij op dat de diverse onderkende problemen onderling afhankelijk zijn. Wij bevelen de minister daarom aan om in de diverse deelplannen om de problemen op te lossen, expliciet aandacht te laten besteden aan problemen op andere deelgebieden die het deelplan beïnvloeden en daarmee de oplossing kunnen belemmeren of vertragen. Daarmee ontstaat meer inzicht in de verwevenheid van de diverse deelproblemen.
Ten derde bevelen wij de minister aan om vervolgens op basis van dat inzicht de samenwerking tussen de probleemeigenaren te bevorderen, zodanig dat door de juiste prioriteiten te stellen gecoördineerd kan worden gewerkt aan een integrale oplossing. Daarmee wordt voorkomen dat deeloplossingen onnodig worden vertraagd.

Verder in het rapport

Omdat de minister van Defensie zelf verantwoordelijk is voor een groot deel van de uitvoering van haar eigen beleid, zijn de hoofdstukken in dit rapport onderling gerelateerd. Dit is vooral merkbaar in de relaties tussen de hoofdstukken 2, 4 en 5. In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

  • Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van Defensie en de omvang van het budget waarover wij ons oordeel geven. Ook presenteren we hier enige andere cijfers die voor ons oordeel van belang zijn. In dit hoofdstuk staat een aantal feiten en cijfers die indicatief zijn voor problemen in de bedrijfsvoering, die wij in hoofdstuk 4 bespreken.
  • Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2018 van het Ministerie van Defensie. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is met uitzondering van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de aangegane verplichtingen. Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is en voldoet aan de regels voor het inrichten van de jaarverslagen, met uitzondering van 1 geval waarin de tolerantiegrens voor de rechtmatigheid is overschreden.
  • Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie. In 2018 zijn er 6 onvolkomenheden geconstateerd: in de logistieke keten reserveonderdelen, het IT-beheer, de informatiebeveiliging, het inkoopbeheer, in de administratie centrale voorraad munitie en in het vastgoedmanagement. Dat betekent dat er 1 onvolkomenheid is bijgekomen ten opzichte van 2017. De bedrijfsvoering binnen deze onvolkomenheden is al wel op veel punten verbeterd. In hoofdstuk 4 staan ook belangrijke risico’s en aandachtspunten over de bedrijfsvoering. Zo vragen wij aandacht voor:
    -  inzicht in de individuele personele gereedheid;
    -  de verwerving van materieel;
    -  IT-beheer van een inkoopapplicatie;
    -  het nieuwe Defensiematerieelbegrotingsfonds.
    ​Wat de gevolgen zijn van de in dit hoofdstuk benoemde onvolkomenheden en risico’s voor het beleid om de krijgsmacht te moderniseren, beschrijven we in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 4 vormt daarmee het fundament voor de conclusies over het beleid in hoofdstuk 5.
  • Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar investeringen in de modernisering van de krijgsmacht. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2018 van het Ministerie van Defensie is opgenomen over het gevoerde beleid.
  • Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin geven we de reactie die we op 1 mei 2019 ontvingen van de minister van Defensie integraal weer. De minister geeft in haar reactie aan dat ze onze constateringen deelt en onze aanbevelingen ter harte neemt. In ons nawoord gaat de Algemene Rekenkamer in op vier punten die nadere precisering behoeven.

Zie ook