Staat van de rijksverantwoording 2019

Breekt nood wet?

De taak van de Algemene Rekenkamer is ogenschijnlijk eenvoudig: onderzoek de feiten, beoordeel die op basis van de geldende afspraken en rapporteer het oordeel. De werkelijke opgave is het zo eenvoudig mogelijk te houden, het rapport breed toegankelijk te maken en er handelingsperspectief voor Kamer en kabinet aan toe te voegen.

Maar terugkijken op het jaar 2019 zonder de actualiteit van 2020 in ogenschouw te nemen, is onbevredigend. En het jaar 2019 beoordelen met de context van voorjaar 2020 als meetlat, is daarentegen onmogelijk. Dus de ogenschijnlijk eenvoudige taak wordt lastig. Maar onze opgave is weer relatief eenvoudig in vergelijking met de zaken waarover ministers en parlementariërs thans moeten beslissen.

Toch doen we een poging verbinding te leggen tussen het jaar 2019 en de actualiteit van 2020. Dat levert meteen een confronterende vraag op. Wanneer het al niet eenvoudig is in het 3e regeringsjaar bij hoogconjunctuur het extra beschikbare geld rechtmatig en effectief uit te geven en tot resultaat te laten komen; wat dan te verwachten tijdens en na de coronacrisis?

Vaak klinkt het dat de huidige generatie nog nooit zulke problemen heeft ondervonden. En soms wordt er beweerd dat dit de grootste crisis is sinds de Tweede Wereldoorlog. “Dit hebben we nog nooit meegemaakt. Het is ongekend.” De volgende stap in de redenering is snel gemaakt: er is geen lering te trekken uit het verleden, dus proberen we het maar niet.

Daar zit de crux wat ons betreft. De geschiedenis laat zien dat het volgen van regels - dus het nakomen van gemaakte afspraken - geen vrijblijvende keuze is, maar een voorwaarde voor een goed functionerende democratie. En die regels zijn niet alleen bedoeld voor de makkelijke momenten, maar ook voor crisistijd en crisismaatregelen. Democratie en rechtsstaat zijn geen scrabblewoorden, maar toevluchtsoorden van stabiliteit, zekerheid en veiligheid. Verantwoording afleggen over een bevoegdheid die bij afspraak is verleend, vormt de kern van de democratische rechtsstaat. Het parlementair budgetrecht is samen met het parlementaire recht op informatie daarbij een ankerpunt.

Democratische spelregels naleven gaat hand in hand met welvaart en welzijn. Desondanks zijn er omstandigheden waarin die gouden regel niet gevolgd kan worden: nood breekt soms letterlijk wet. Maar: hoe hoog moet de nood zijn om wetten te breken? En wie beoordeelt en classificeert de noodsituatie?

Die vraag stond begin 2019 centraal bij de aankoop door de Nederlandse staat van een groot pakket aandelen in Air France - KLM. Met de aankoop werden wettelijk vastgelegde afspraken over het informeren van het parlement niet nagekomen. Ook voor een vergoeding die de Staat betaalde aan de NAM geldt dat die de toets der rechtmatigheid niet doorstond. Want noch de hoogte van het bedrag, noch de tegenprestatie is duidelijk. Was de nood in beide gevallen hoog genoeg?

Het Rijk komt voor het eerst sinds vele jaren boven de grens van 1% onrechtmatig aangegane verplichtingen. Voor de Algemene Rekenkamer reden om een serieuze kanttekening te maken bij de rijksrekening; parlement, let op uw saeck! Dit mag niet nog een keer gebeuren.

Dat is een duidelijke boodschap aan het parlement op basis van het jaar 2019. Dachten we. Maar de inkt van de departementale jaarverslagen was nog niet droog, of Nederland moest net als de rest van Europa - en andere continenten - drastische maatregelen nemen om de volksgezondheid te beschermen. Een groot deel van het economisch leven en het dagelijks verkeer werd letterlijk stilgelegd. Het verlies aan levens en de omvang van de financieel-economische schade is op moment van dit schrijven nog niet bekend. Er wordt op dit moment met man en macht gewerkt om die te beperken, op te vangen en de gevolgen te keren met overheidsingrijpen.
Het is daardoor reëel dat in 2020 meer problemen ontstaan bij onder meer aanbestedingen en subsidieverlening. Het kabinet tuigde in allerijl een noodpakket op, waarin veel geld omgaat dat snel de plaats van bestemming moet bereiken. Instellingen en organisaties die lijden onder gedwongen sluiting kunnen aankloppen voor financiële ondersteuning. Ook over steun aan individuele ondernemingen wordt concreet nagedacht.

Is er te leren van het verleden, of is de situatie uniek? De financiële crisis ligt nog vers in het geheugen. Het ligt voor de hand om daar lering uit te trekken. Indertijd werd de Tweede Kamer soms voor voldongen feiten over overheidssteun gesteld. Ook toen met het beroep op ‘nood breekt wet’. In die crisis werd door de overheid middels steun aan zogenoemde systeembanken de economische schade beperkt. Er was kapitaalsteun, er was een overname en zelfs een nationalisatie. Deels betaalde die steun zich terug - soms meer dan ruimschoots, de teller loopt nog. En via een nieuw intergouvernementeel verdrag, het ESM, kregen de 17 eurolanden financiële steun – maar buiten de reguliere democratische controle en het toezicht in de Europese Unie. Ook hier is het saldo op de definitieve rekening nog niet bekend. Maar er zou genoeg bekend moeten zijn om van te leren.

Langer geleden, na de oliecrisis in de jaren 70 en de economische crisis van de jaren 80 van de vorige eeuw, steunde de rijksoverheid diverse grote ondernemingen. Een gefuseerde scheepwerf (RSV) kreeg – mede onder druk van de Tweede Kamer - miljarden om te overleven, maar ging desondanks failliet. Het leidde tot een parlementaire enquête. De conclusie van de RSV-enquête was onder meer dat er te makkelijk tot overheidssteun was overgegaan. Bovendien was het parlement niet altijd goed geïnformeerd.

In de jaren negentig onderzocht de Algemene Rekenkamer de overheidssteun aan grote ondernemingen. De conclusies waren onder meer dat economische clusters onvoldoende in kaart waren gebracht, waardoor de werkgelegenheidseffecten onbekend waren, de financiële steun disproportioneel was en de Kamer onvoldoende was geïnformeerd. “De RSV-lessen zijn dan naar mening van de Rekenkamer nog niet voldoende ter harte genomen”, klonk het midden jaren 90.

Is daar inmiddels ook van geleerd? Of is de huidige situatie toch zo uniek dat er niets te leren is? Het is van groot belang die vragen te stellen en te beantwoorden. Beter ten halve gekeerd – of bijgesteld - dan ten hele gedwaald. Of breekt de huidige nood ook die wet?