Gevolgen versterking economische en budgettaire sturing Europa op een rij

Aangescherpte afspraken sinds crisis zijn complex, verplichtingen niet altijd helder

Sinds de financiële en economische crisis zijn de spelregels voor het begrotingsbeleid van de lidstaten van de Europese Unie aangescherpt. Tevens houdt de Europese Commissie zicht op mogelijke macro-econo-mische onevenwichtigheden. Dit heeft geleid tot een complex stelsel van regels en procedures. De hieruit voortvloeiende verplichtingen voor de EU-lidstaten en hun parlementen zijn niet altijd helder. Dit raakt ook aan het budgetrecht van het parlement. Voor het Nederlandse begrotingsbeleid zijn de gevolgen van deze spelregels op dit moment beperkt. Tegelijkertijd heeft ook Nederland – net als de andere lidstaten – groot belang bij effectieve, heldere en gehandhaafde afspraken over het begrotings- en macro-econo-misch beleid in de EU. Dat is niet vanzelfsprekend. In de jaren vóór de crisis van 2008 werden de regels immers niet volledig en consequent nageleefd. In de publicatie van 9 september 2014 Europees economisch bestuur – Euro-pese coördinatie van begrotings- en macro-economisch beleid en de positie van Nederland beschrijft de Algemene Rekenkamer deze ontwikkelingen.

De publicatie is grondstof voor de discussie over de toekomst van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de eurozone, en hoe politiek en instituties kunnen omgaan met gewijzigde afspraken en besluitvorming binnen de EU. De Algemene Rekenkamer stimuleert dit debat en vraagt in het rapport aandacht voor eenduidige processen en stabiele verantwoording. Verder worden suggesties voor meer transparantie gegeven.

Nooit sanctie opgelegd voor hoog tekort, regels soepel toegepast

Het Europees economische bestuur dat zich heeft ontwikkeld sinds het Verdrag van Maastricht uit 1992 kent harde afspraken en zachte coördinatie- en sturings-mechanismen. De financiële en economische crisis heeft hierin onvolkomenheden blootgelegd. In de periode 1999-2012 zaten EU-lidstaten gemiddeld 41 % van de tijd in de buitensporigtekortprocedure, omdat de overheidstekorten te hoog waren. In deze periode is vier keer een lidstaat aangemaand en nooit een financiële sanctie opgelegd aan een lidstaat vanwege het buitensporige tekort. Volgens een EU-verordening moet dit tekort in een jaar weggewerkt worden. In de praktijk kregen eurolanden daar gemiddeld 4,5 jaar voor. Sinds 2010 is het toezicht vanuit de EU op de nationale begrotingen aangescherpt en zijn er procedures voor toezicht op het macro-economisch beleid. Ook is er gecoördineerd beleid in de EU voor structurele hervormingen in lidstaten. Procedureafspraken zijn vastgelegd in het zogenoemde Europees Semester. Dit bestaat met name uit preventieve instrumenten. Het is complex, niet alle instrumenten en afspraken gelden voor alle 28 EU-lidstaten. Evenmin is helder hoe bindend de landenspecifieke aanbevelingen van de Raad van ministers van Economische Zaken en Financiën (Ecofin) als sluitstuk van het Europees Semester zijn. Analyse leert dat een kwart van de gedane aanbevelingen die door lidstaten zijn toegezegd in de praktijk niet worden opgevolgd.

Weinig aandacht voor verantwoording; vaker overleg met ‘Brussel’

Er is vooralsnog weinig aandacht voor democratische controle en verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. Zo is de Eurogroep – het informeel overleg tussen de 18 landen met de euro - noch haar voorzitter aan een parlement verantwoording verschuldigd. Besluit de Ecofinraad dat een euroland de regels overtreedt en de buitensporigtekortprocedure moet worden ingeleid, dan kan dat niet altijd getoetst worden bij het Europees Hof van Justitie.
Het Stabiliteits- en Groeipact uit 1997 en de aanscherpingen daarvan in 2005 en 2011 hebben de procedure voor de Nederlandse begroting weinig veranderd. De noodzaak van extra bezuinigingen heeft ertoe geleid dat met name in de laatste jaren macro-economische en budgettaire ontwikkelingen vaker en vroeger in het jaar worden besproken. Tussen de Europese Commissie en Ecofinraad en het Nederlandse kabinet en parlement is sprake van een continue dialoog. In de wet Houdbare overheidsfinanciën (die sinds dit jaar van kracht is) heeft Nederland de aangescherpte EU-doelstellingen voor het tekort op de middellange termijn vertaald. Het budgetrecht van het parlement blijft daarbij in stand, al moet de praktijk de feitelijke werking nog uitwijzen. De kwaliteit van informatie die Nederland aan Eurostat levert verdient aandacht. Data over gemeenten en provincies en over de zorgsector kunnen beter, zodat EMU-schuld en –tekort voor Nederland correct wordt vastgesteld. Europese standaarden over financieel rapporteren (EPSAS) zijn nog in ontwikkeling.

Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer

De ministers van Financiën en EZ onderschrijven de complexiteit van de nu geldende regels in de EU. Zij stellen vraagtekens bij de integrale invoering van EPSAS en de noodzaak van verbetering van Nederlandse EMU-cijfers. Meer verant-woording afleggen door de voorzitter van de Eurogroep is onnodig. Over dat laatste punt schrijft de Algemene Rekenkamer: juist het informele karakter van de Eurogroep verhoudt zich slecht met zijn invloed op en besluitvorming over de belangrijkste onderdelen van het Europees economisch bestuur. Daarbij gaat het ook over de noodfondsen waarmee eurolanden voor honderden miljarden euro’s garant staan. Uiteindelijk raakt dit aan het budgetrecht van het parlement.