Staat van de rijksverantwoording 2017

Opmaat naar geïntegreerd verantwoorden

Een evenwichtige staatsrechtelijke verdeling van macht en tegenmacht vereist een uitgebalanceerd staatsbestel. Macht is nodig om iets gedaan te krijgen; een ideologisch geïnspireerde ambitie, een verlicht onderwijs-ideaal, een praktisch uitvoerbare verlening van vergunningen, een fiscaal voordeel of een sociale voorziening, niets kan tot stand komen zonder de uitoefening van macht. En omdat ondanks goede bedoelingen macht altijd corrumpeert, is het ankerpunt van de democratische rechtsstaat de evenwichtige verdeling van de macht. Macht behoeft tegenmacht, altijd. Dat is de les van de geschiedenis. En toch moet er macht zijn om dingen gedaan te krijgen, vooruitgang te bewerkstelligen. En in een democratie is transparante verantwoording door de uitvoerende macht daar onlosmakelijk mee verbonden. 

Die gebalanceerde machtenscheiding dient in ieder democratisch systeem geborgd te zijn. De weegschaal mag heen en weer bewegen, maar mag nooit definitief naar de ene of de andere kant doorslaan. Tegenover de regering staan niet alleen de Staten-Generaal die het bestuur kunnen corrigeren, maar er is ook een rechterlijke macht, de Hoge Raad en de Raad van State. De volksvertegenwoordiging autoriseert de inkomsten en uitgaven van het rijk, maar de Algemene Rekenkamer heeft weer de bevoegdheden deze diepgaand te controleren. De Eerste en Tweede Kamer hebben het laatste woord en kunnen zelfs het vertrouwen in ministers opzeggen, maar alleen met een mandaat voor 4 jaar en dan staan alle zetels in ons parlement weer ter discussie. Enzovoort. 

Essentieel bij dit alles is het begrip ‘verantwoordelijkheid’ en daarmee ‘verantwoording’. Er is een verantwoordelijke en een partij aan wie verantwoording wordt afgelegd. En er moeten regels en voorschriften zijn waar die partijen aan moeten voldoen. Boekhoudkundige voorschriften, maar ook wettelijke termijnen en duidelijke taakverdelingen. Alles om vrijblijvendheid te voorkomen en tot een transparante en navolgbare verantwoording te komen. 

Hoe functioneert die verantwoording in de praktijk van 2018? Hoe is het gesteld met het ideaal dat burgers vooraf via hun volksvertegenwoordiging instemming geven voor het innen van belastingen en het doen van uitgaven? Regelmatig heeft de Algemene Rekenkamer het parlement voorgelegd dat dit ideaal door een reeks van verzelfstandigingen, reorganisaties, decentralisaties en privatiseringen is verwaterd. Het geld is moeilijk of soms zelfs niet te volgen, resultaten van beleid zijn niet bekend, bevoegdheden niet helder verdeeld en soms is zelfs niet bekend hoeveel geld iets heeft gekost; zomaar een paar conclusies van de afgelopen jaren. ‘Waar de macht verhuist, moet de tegenmacht meeverhuizen’ – was onze terugkerende hoofdboodschap. Bijvoorbeeld om het budgetrecht van het parlement veilig te stellen. De praktijk van verantwoorden is dus onlosmakelijk verbonden met democratische machtsuitoefening. Daarom is ieder systeem van verantwoording geen technocratie maar democratie. 

Gelukkig zijn de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer op de kwaliteit van de verantwoording tot nu toe nooit aan dovemansoren gericht geweest. Mede daarom bevat de nieuwe Comptabiliteitswet een artikel dat ministers verplicht meer inzicht te geven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van hun beleid. Daarom is de Operatie ‘Inzicht in kwaliteit’ gestart. Daarom wordt gekeken naar de spelregels van de boekhouding teneinde het parlement meer informatie over publieke kosten en publiek vermogen te geven. Daarom worden technologische mogelijkheden benut, zoals het vrijgeven van zogenaamde ‘open data’ teneinde betrokken burgers en maatschappelijke groeperingen de mogelijkheid te geven mee te denken over de inzet en effecten van publiek geld. Daarom ontwikkelen gemeente websites als ‘waarstaatjegemeente.nl’. En daarom brengt het CBS op verzoek van Kamer en kabinet dit jaar voor het eerst de Monitor Brede Welvaart uit. Daarom ook harmoniseerde de vorige minister van Onderwijs de jaarverslaggeving in het onderwijs, want zo schreef ze: “Een goed jaarverslag is niet het einde van een jaarcyclus. Het is het begin van een discussie”. Stuk voor stuk initiatieven die een versterking zijn van onze democratie. 

Wie er met die bril naar kijkt, valt iets bijzonders op. Al die mooie initiatieven hebben namelijk tot onbedoeld gevolg dat ze een systeem creëren dat zich het best laat omschrijven als ‘verkokerd verantwoorden’. Het leidt tot meer aparte informatiestromen, meer extracomptabele cijfers, en daarmee niet noodzakelijkerwijs tot de beoogde vergroting van inzicht in publiek geld. En ook niet tot het geïntegreerde verslagleggen van begroting tot en met verantwoording. 

Wat is het geval? De minister van Financiën brengt een jaarverslag uit waarin een deel van de financiën is benoemd, de rijksrekening, maar dat document legt geen relatie met de maatschappelijke effecten van de daarin genoemde € 229 miljard. Maatschappelijke effecten kunnen we wel vinden bij de nieuwe monitor van het CBS, maar een relatie met de verantwoording door de ministers ontbreekt. Datzelfde CBS, brengt namelijk ook de resultaten van het beleid van gemeenten en provincies in beeld – en dus gaat de monitor niet over de inzet van € 229 miljard uit de rijksrekening, ook niet over de totale uitgaven van de rijksoverheid van € 265 miljard, maar over de meer dan € 300 miljard aan totale collectieve uitgaven van de totale Nederlandse overheid die relevant zijn voor het EMUsaldo. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft vervolgens bij de rijksrekening informatie over het rijkspersoneel en de rijkskantoren, maar stelt ook droogjes in de verantwoording dat waar 20% van de gemeenten geen goedkeurende verklaring van een accountant heeft, dat geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de tientallen miljarden die gemeenten van rijkswege ontvangen. De minister voor BHOS heeft weer tot taak de realisatie van de door de VN vastgestelde Strategic Development Goals (SDGs) in beeld te brengen, maar het kabinet legt geen relatie met de rijksrekening. En dit jaar besloot de minister van Algemene Zaken om geen brief bij de algemene verantwoording van het kabinet aan het parlement te sturen, omdat deze toch maar ‘doublures’ zou bevatten.

Alle goede bedoelingen ten spijt dreigt een toekomstperspectief van ‘verkokerd verantwoorden’. Waar kan een burger of volksvertegenwoordiger een integraal relaas krijgen van het bevoegd gezag over inkomsten, uitgaven en effecten waar die bestuurder invloed op heeft? Het innen, het besteden, het uitvoeren; de verantwoording ervan is verdeeld over vele verschillende partijen. 

Nogmaals, een goed jaarverslag is niet het einde van een jaarcyclus. Het is het begin van een discussie. Een politieke discussie over de inzet van publieke middelen en de gewenste maatschappelijke effecten ervan, voegen we er aan toe. Geïntegreerde verslaglegging moet dat mogelijk helpen maken. In september de plannen, in mei de resultaten. We kiezen ervoor de initiatieven te verstaan als een opmaat daarnaar.