Verband tussen investering fiscus en extra belastingopbrengsten niet precies te leggen
Kabinet gaf Belastingdienst extra budget voor meer controles aangiften
De minister van Financiën weet niet precies of extra belastingopbrengsten te danken zijn aan investeringen in de Belastingdienst sinds 2013. In het regeerakkoord is afgesproken dat het kabinet € 150 miljoen extra per jaar uittrekt voor meer belastingcontroles. De inzet: meer controles van bedrijven en particulieren om fouten in de aangiftes te corrigeren en misbruik, fraude en het witwassen van zwart geld tegen te gaan. Doel: uiteindelijk per jaar € 663 miljoen meer aan belastingen innen.
Het ontbreekt aan een goede verantwoording over wat extra investeren in de Belastingdienst oplevert, zo schrijft de Algemene Rekenkamer op 11 februari 2016 in het rapport Intensivering toezicht en invordering bij de Belastingdienst. Uit dit onderzoek blijkt dat het rendement van zo’n projectinvestering, geleidelijk opgebouwd sinds 2013, zonder aanpassing van geautomatiseerde (personeels-) systemen van de Belastingdienst niet is vast te stellen. Nu loopt een deel van de inzet van extra budget en personeel weg in het totaal aan activiteiten van de Belastingdienst. De apparaatsuitgaven voor de Belastingdienst zijn € 3,2 miljard per jaar, de totale belastingopbrengst is circa € 130 miljard.
Het project ITI (intensivering toezicht en invordering) van de Belastingdienst omvat een extra investering van € 108 miljoen in 2013 (op totaal van € 3,2 miljard). Dat zou € 265 miljoen extra aan belastingen moeten opleveren. Voor 2014 was € 169 miljoen beschikbaar en werd € 533 miljoen extra opbrengst verwacht. Op termijn zou de extra opbrengst jaarlijks € 663 miljoen bedragen.
Rijksoverheid wil vaker met business cases werken
De Belastingdienst heeft, net als andere overheidsorganisaties, te maken met bezuinigingstaakstellingen. Voor meer toezicht is echter wèl extra geld uitge-trokken en de Belastingdienst heeft voor het eerst qua aanpak een business case verkozen. Het opzetten van een business case door de rijksoverheid om extra uitgaven, ontvangsten en risico’s in kaart te brengen en analyseren, beoordeelt de Algemene Rekenkamer als positief. Maar er zijn vooraf geen sluitende afspraken gemaakt over een transparante verantwoording over de relatie van de investe-ringen en de belastingopbrengsten. De administratie is daarop ook niet ingericht. Bovendien is de extra investering deels aan andere activiteiten besteed, terwijl de extra opbrengsten die de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer meldt deels door ander beleid komen. De Tweede Kamer heeft indertijd om een plan verzocht om meer belastingopbrengsten te realiseren door extra toezicht. De Algemene Rekenkamer doet de aanbeveling aan de Tweede Kamer meer oog te hebben voor het gegeven dat voor doelmatiger functioneren en meer opbrengsten vaak eerst investeringen nodig zijn. Dit geldt ook voor de zogenoemde investeringsagenda waarmee de Belastingdienst anders wil gaan werken. Diverse onderzoeken van de Algemene Rekenkamer hebben eerder aangetoond dat ministeries tot nu toe slecht in staat zijn om bij business cases aan te tonen wat oorzaak en gevolg precies zijn.
Werving trager, wijzigingen in project
Uit interne rapportages van de Belastingdienst blijkt dat de extra investeringen in 2013 lager uitvielen dan voorzien, in 2014 was het volgens planning. De belastingopbrengst viel in 2013 iets hoger dan gepland uit en in 2014 aanzienlijk lager, maar dat is in 2015 deels ingelopen door naijlende betalingen. De fiscus bleek er onvoldoende rekening mee te hebben gehouden dat correcties ten faveure van de belastingbetaler sneller plaatsvinden dan betalingen ten nadele. Verder heeft de werving en opleiding van extra belastingambtenaren – bijna 1.700 fte, deels afkomstig van andere fiscale afdelingen - langer geduurd dan verwacht. De extra krachten konden binnen het personeelssysteem niet afzonderlijk geregistreerd worden. Een aantal van hen is ook voor andere taken ingezet.
Werk aan meer zicht op ‘tax gap’
De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan een business case zo te organiseren dat de voortgang is te volgen en management-informatie tot een transparante verantwoording kan leiden. Zo kan meer werk worden gemaakt van het zichtbaar maken van extra belastinginkomsten en van het verkleinen van de gemiste belastinginkomsten (‘tax gap’).
Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van Financiën erkent dat de relatie tussen investeringen en opbrengsten niet direct te leggen is, het project deels veranderd is en de personeelswerving meer tijd kostte. Hij acht het wel aannemelijk dat extra belastingopbrengsten het gevolg zijn van de extra inspanningen. Deze project-ervaring wordt betrokken bij de invulling van de investeringsplannen voor de Belastingdienst. De Algemene Rekenkamer acht bij de uitwerking van de investeringsagenda een analyse gewenst van de tax gap: hoeveel inkomsten mist de rijksoverheid door verkeerde of onvolledige aangiften én welke belastingplichtingen zijn volledig uit het zicht van de Belastingdienst?