Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak

Het kan raar lopen. Wij zijn hier bijeen in het Fortis Circustheater. Als inwoner van Scheveningen ken ik het sinds jaar en dag als het Circustheater van Joop van den Ende. Maar nu Fortis goedbeschouwd een staatsbank is geworden, zitten we hier dus eigenlijk in een staatscircus. Het geeft maar weer eens aan welke verschillende gedaantes de overheid vandaag de dag aanneemt.

Vandaag spreken wij over instellingen op afstand van het rijk. Veel belangrijke taken die in de wet zijn geregeld, zoals onderwijs, uitvoering van de sociale zekerheid, opsporing van strafbare feiten, beheer van de natuur en uitgifte van kentekens, worden uitgevoerd door zelfstandige instellingen die worden gefinancierd met publiek geld. De Sociale Verzekeringsbank, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, Staatsbosbeheer, het Nederlands Meetinstituut, scholen voor beroepsonderwijs, de publieke omroepen, de 25 politieregio’s – zo’n 1900 instellingen in ons land zijn rechtspersonen met een wettelijke taak.  Elke Nederlander heeft met ze te maken. In 2004 gaven zij gezamenlijk 117,5 miljard euro uit. Dit was meer dan de ministeries bij elkaar uitgaven. Er werken bij deze instellingen (rwt’s) naar schatting zo’n 500.000 mensen. 

Het maatschappelijk belang van deze rwt’s is groot. Zij verrichten met publieke middelen essentiële publieke diensten. Hun werk is medebepalend voor de kwaliteit van de samenleving. Hoewel rwt’s zelfstandige instellingen zijn, worden ministers en Kamerleden dikwijls aangesproken op hun functioneren. Bijvoorbeeld als het Kadaster zijn tarieven verhoogt of als de Rijksdienst voor het Wegverkeer op zoek gaat naar 270.000  ‘spookauto’s’. Hoe deze instellingen op afstand van het rijk hun taken vervullen is medebepalend voor het vertrouwen van burgers in de overheid. Het zal dan ook niet verbazen dat de Algemene Rekenkamer al vele jaren onderzoek doet naar de wijze waarop ministers invulling geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze instellingen. 

In 1995 publiceerde de Algemene Rekenkamer haar eerste onderzoek op dit terrein.

In navolging van Professor Scheltema en de WRR zagen wij een wildgroei in de inrichting en vormgeving van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). En noch het kabinet, noch het parlement beschikte over goede informatie om deze organisaties aan te sturen en te controleren. In 1998 zijn wij ook onderzoek gaan doen naar rwt’s. De aanleiding tot deze reeks was onze constatering dat de Tweede Kamer onvoldoende inzicht had in de rechtmatigheid en het financieel beheer bij rwt’s. Zoals u weet is van de zbo’s ongeveer 70% ook rwt, en, van de rwt’s (als onderwijsinstellingen buiten beschouwing worden gelaten) is ongeveer 80% eveneens zbo.

Wat heeft 10 jaar rekenkameronderzoek naar rechtspersonen met een wettelijke taak ons opgeleverd?Ik prijs mij gelukkig met de lovende woorden van de minister van Financiën in zijn reactie op ons rwt 5-Terugblikrapport, dat gisteren is gepubliceerd. Hij stelt dat onze rwt-strategie “zeer succesvol” is geweest, en dat als gevolg ervan de aandacht voor rwt’s nu stevig verankerd is binnen de departementen. Natuurlijk komt dit compliment vooral de departementen en de instellingen zelf toe. Er is inderdaad veel verbeterd. Meer instellingen dan vroeger leggen bijvoorbeeld publiekelijk verantwoording af. Ten langen leste is de Kaderwet zbo in 2007 in werking getreden, waardoor de verantwoordelijkheden van de minister en veel instellingen in de wet zijn vastgelegd en verduidelijkt. Ministers hebben voor meer instellingen die publiek geld uitgeven vastgelegd hoe zij toezicht willen houden. En sommige van de instellingen die een paar jaar geleden nog geen jaarlijkse rechtmatigheidsverklaring hadden, hebben die nu wel. Toch kunnen zowel de verantwoording door rwt’s als het toezicht op hun functioneren nog verder worden verbeterd. Ik noem een drietal terreinen waar nog belangrijke stappen noodzakelijk zijn:

• overzicht over en ordening van het veld van organisaties op afstand van het rijk;
• verantwoording door ministers aan het parlement;
•  inrichting van het toezicht.

Overzicht en ordening

Over hoeveel instellingen hebben wij het eigenlijk, als wij spreken over instellingen op afstand van het rijk? Als dat overzicht niet volledig is, is het onduidelijk waarvoor de minister precies verantwoordelijkheid draagt. En dan kunnen controlerende organisaties (Algemene Rekenkamer en parlement) hun werk niet goed doen, want die moeten de aard en omvang van het controle-object kennen.Dit overzicht ontbrak tot 10 jaar geleden ten enenmale. Vandaag bevatten de departementale begrotingen en jaarverslagen een Toezichtbijlage waarin is aangegeven welke zelfstandige organisaties tot het domein van het betreffende ministerie behoren. En anders dan in de jaren negentig brengen veel zelfstandige bestuursorganen en rwt’s  tegenwoordig een publiek jaarverslag uit. Daarnaast zijn er inmiddels rijksbrede overzichten voorhanden. Op de website van het Ministerie van BZK is het zbo-register te raadplegen en voor een overzicht van alle rechtspersonen met een wettelijke taak kan men op de website van de Algemene Rekenkamer terecht.

De invoering van de Kaderwet zbo’s – ik zei het al – is een stap vooruit. Helaas is van meet af aan een groot aantal organisaties uitgezonderd van de wet of van bepalingen van de wet. Wat ons betreft zou de werking van de kaderwet mogen worden uitgebreid zodat ze ook alle rechtspersonen met een wettelijke taak omvat. De implementatie van de wet zullen we dus aandachtig blijven volgen. 

Een andere kanttekening is dat de overheid, afgezien van zbo’s en rwt’s, steeds vaker in andere hoedanigheden in het publieke domein actief is. Te denken valt aan door de overheid opgerichte stichtingen, PPS-constructies, en andere rechtsvormen. Het zicht en overzicht op deze verbindingen is zeer beperkt, ze hebben ook nauwelijks een plek in de begroting en verantwoording van de ministeries. Hoewel het kabinet in 2006 in het ‘Kader voor stichtingen’ vastlegde dat de overheid alleen bij uitzondering betrokken mag zijn bij de oprichting van stichtingen, is de praktijk dat het aantal opgerichte overheidsstichtingen niet daalt, en dat overheidspersoneel in die stichtingen wordt ondergebracht. Daarnaast is recentelijk door BZK de term ‘tariefgefinancierde diensten’ in het leven geroepen en ligt er een wetsvoorstel voor zogeheten ‘maatschappelijke ondernemingen’ in het parlement. Voor de burger is lang niet altijd duidelijk meer waar de overheid nu wel en niet verantwoordelijk voor is.

De vicepresident van de Raad van State heeft het over een “problematische tussenlaag” en de Nationale Ombudsman beschrijft hoe er door deze tussenlaag een zekere vervreemding in de verhouding tussen de burger en de overheid is ontstaan. Ik citeer uit zijn meest recente Jaarverslag: “In onze complexe samenleving heeft de overheid vele gedaanten gekregen: er zijn honderden overheidsorganen. De overheid specialiseert en verkokert steeds meer en is daarmee zelf te complex geworden. […]

Als er iets mis gaat ontdekken burgers hoe complex de overheid in elkaar zit en hoe moeilijk het is om fouten ongedaan te laten maken. Burgers worden vaak van loket naar loket gestuurd, omdat geen enkel overheidsorgaan zich verantwoordelijk voelt”.  
Alex Brenninkmeijer zal later vandaag stilstaan bij de relatie tussen burgers en uitvoeringsorganisaties. Dat betekent dat ik mij kan richten op de verhoudingen tussen de rwt’s, de ministeries en het parlement. Hoe oefent de minister zijn verantwoordelijkheid uit, en hoe kan het parlement dat vervolgens weer controleren?

Verantwoording aan het parlement

Voor de uitoefening van hun taken krijgen rwt’s geld van de overheid of mogen zij heffingen vragen van de burgers. Omdat burgers verplicht zijn deze heffingen te betalen, gaat het ook hier om publiek geld. Over dat geld moeten ministers verantwoording afleggen aan het parlement. Ook moet voor de Kamers duidelijk zijn of de instellingen volgens de minister hun wettelijke taken naar behoren uitvoeren. De wijze waarop ministers hierover verantwoording afleggen is voor verbetering vatbaar. In de eerste plaats krijgt het parlement geen volledig overzicht van de publieke geldstromen naar de instellingen op afstand van het rijk. Met uitzondering van de ministeries van SZW en VWS geven ministers de Kamers geen informatie over de opbrengst van premies en tarieven voor rwt’s. Daarbij gaat het om een bedrag van ongeveer € 2 miljard.

Een tweede lacune heeft betrekking op informatie over de reserves en de vermogenspositie van instellingen. De jaardocumenten van de ministeries bevatten nog steeds geen informatie op dit punt, terwijl dit wel van belang is voor het parlement, zoals onlangs bleek in de discussies over de omvang en inzet van reserves bij de politiekorpsen. Onvolledig is de verantwoording aan Tweede en Eerste Kamer nog op een derde punt. Wanneer doet een instelling het goed? Over het functioneren en presteren van rechtspersonen met een wettelijke taak rapporteren de meeste ministers alleen als er iets echt mis is, dus bij wijze van uitzondering. Als zij in hun jaarverslag niets schrijven over rwt’s, dan moet de samenleving er kennelijk maar van uitgaan dat alles in orde is: geen nieuws is goed nieuws. Dat zou te rechtvaardigen zijn, als de ministers zouden aangeven aan welke normen zij hun rwt’s hebben getoetst. Zeven ministers laten dit na. Zo weet niemand of deze ministers toezicht hebben uitgeoefend, en aan de hand van welke criteria. En dat terwijl het gaat om de uitoefening van wettelijke taken, met geld van de burger. Hier wordt de ministeriële verantwoordelijkheid te eng geïnterpreteerd. Gelukkig laat het ministerie van VROM zien dat het ook anders kan. VROM geeft aan dat de publieke taakuitoefening van ‘haar’ zelfstandige organisaties van voldoende kwaliteit is, en legt uit hoe het tot dit oordeel komt.

Toezicht

De inrichting van het toezicht is het derde terrein waarop verbetering wenselijk is. Het toezicht op de uitvoeringsorganisaties is het afgelopen decennium geprofessionaliseerd. Vrijwel alle departementen beschikken vandaag de dag over toezichtvisies en over specifieke toezichtarrangementen. Ook Financiën ziet inmiddels het belang in van een toezichtvisie, althans voor wat betreft het toezicht op DNB en AFM. Een stap die door de meeste ministeries nog wel moet worden gezet, is de openbaarmaking van de toezichtvisies. Ook inhoudelijk zijn de visies nog niet uitgekristalliseerd. Bij 15 instellingen ontbreekt nog een verklaring van de accountant dat de inning en besteding van geld volgens de geldende regelingen plaatsvindt. Bijvoorbeeld bij het Loodswezen en de Stichting Participatiefonds. 

Wanneer we over ‘toezicht’ spreken kunnen we niet voorbijgaan aan de grote vlucht die het horizontale, interne toezicht de afgelopen periode heeft genomen. Dit is het toezicht op het bestuur door een orgaan binnen dezelfde organisatie. Ook door middel van  kwaliteitsinstrumenten zoals visitaties, benchmarks, keurmerken en klanten- of cliëntenraden is de ‘accountability’ van zelfstandige organisaties fors toegenomen. Zo begreep ik dat de Sociale Verzekeringsbank aan maar liefst 9 gremia verantwoording aflegt. Dat lijkt mij trouwens wat veel, maar ik ben benieuwd naar wat u ervan vindt. 

Er wordt wel eens gesuggereerd dat als gevolg van de ontwikkeling van horizontale, interne arrangementen van toezicht en verantwoording fors kan worden bezuinigd op het toezicht door de minister op zelfstandige instellingen. Kan horizontaal toezicht verticaal toezicht inderdaad grotendeels vervangen? Voor die conclusie lijkt het bepaald nog te vroeg. Tal van incidenten, van zorginstellingen tot woningcorporaties en van het onderwijs tot de publieke omroep, wijzen erop dat van het intern toezicht niet altijd voldoende disciplinerende werking uitgaat. Ook uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat intern toezicht, ondanks tal van verbeteringen, nog volop in ontwikkeling is.

Ik doe een greep uit onze rapporten van de afgelopen tijd. Veel raden van toezicht ontbreekt het nog aan een goede verantwoording over hun toezichtactiviteiten. Onderwerpen als kwaliteit, risicobeheersing, en integriteit krijgen nog onvoldoende aandacht. Uit ons onderzoek blijkt dat verslagen van raden van toezicht wel inzicht geven in de besproken onderwerpen, maar vaak niet in de resultaten van het overleg. Het zou ook goed zijn als raden van toezicht in hun verslag een oordeel zouden geven over het bestuur en het gevoerde beleid. Het aantal instellingen met een publiek jaarverslag is sterk toegenomen, maar nog altijd hebben 19 rwt’s (samen goed voor € 400 miljoen) geen jaarverslag dat voor het publiek gemakkelijk, zoals via internet, is in te zien.

In ieder geval is er ook een principiële reden waarom horizontaal, intern toezicht geen alternatief kan zijn voor verticaal toezicht. De ministeriële verantwoordelijkheid – ook in de zin van de verantwoordelijkheid voor het systeem van wet- en regelgeving – is een hoeksteen van onze parlementaire democratie. Op publiek geld behoort publieke controle te zijn. Natuurlijk moet die controle met verstand worden uitgeoefend, maar toezicht door departementen dient niet te gemakkelijk als overlast te worden afgedaan. Misschien heeft de samenleving wel meer te lijden van een tekort aan toezicht door de overheid dan van een teveel daaraan.

Tot slot

Iedere vijf jaar stelt de Algemene Rekenkamer zijn onderzoeksstrategie vast. Wij staat aan het begin van een nieuwe periode. Daarin zullen wij opnieuw veel aandacht besteden aan de uitoefening van wettelijke taken door zelfstandige instellingen. Wij hopen in de komende periode onder andere onderzoek te doen naar de concrete prestaties van organisaties of ketens van organisaties. De ombudsman doet dat al, door zijn niet aflatende en welkome aandacht voor de bejegening van burgers.

Wij zullen hierbij onze eigen invalshoek kiezen, bijvoorbeeld door de wettelijke taken van één of meerdere instellingen als uitgangspunt te nemen en de prestaties daaraan te relateren. Daarbij vertrouwen wij op voortzetting van de hechte samenwerking die wij de afgelopen tien jaar mochten opbouwen met vele instellingen en hun bestuurders. Onze rapporten dragen er de vruchten van. En eerlijk gezegd verheugen wij ons ook op die samenwerking, en op de kans daarmee met u bij te dragen aan een samenleving waarin publieke taken zorgvuldig, doeltreffend, en met passie worden vervuld.

Ik wens u een geslaagd congres.