Toonaangevende statistiek; data als fundament voor de toekomst

Toespraak | 18-12-2013

Geachte aanwezigen, beste Gosse, hartelijk dank voor de uitnodiging om hier te spreken, dat doe ik graag.

“Houd je van vlees, dan bak je in Croma. Houd je van feiten en cijfers, dan ga je naar het CBS.”  Zo is het gewoon, en zo is het al lange tijd. Maar is dat wel zo gewoon, is dat altijd al zo geweest, en zal het altijd zo blijven?  Kan statistiek toonaangevend zijn in een snel veranderende wereld, en hoe dan? Het is mijn overtuiging dat het vroeger makkelijker was, als kennisinstituut, om toonaangevend te zijn dan nu.

Deze thematiek houdt ons als Algemene Rekenkamer ook bezig, omdat we in feite, net als het CBS, een kennisinstituut zijn. Met een andere taak en een andere invalshoek, maar met een gelijksoortige missie; de productie van relevante kennis voor de praktijk.

“Het huis der getallen”, een proefschrift van Anne-Marie Kuijlaars, voert ons terug naar het ontstaan van het CBS en de ontwikkeling van haar werkterrein. In den beginne was er een kleine overheid en waren er nauwelijks statistieken. Wanneer in 1899 bij Koninklijk Besluit een statistisch bureau wordt opgericht is dit te zien als één van de tekenen van de opkomende staatsinterventie. Mede door de industrialisatie waren er allerlei sociale misstanden ontstaan. Misstanden op het terrein van woon- en arbeidsomstandigheden, beloning, hygiëne enzovoorts; het was de tijd van het eerste kinderwetje van Van Houten waarin kinderarbeid werd verboden en van de vastlegging van basale rechten voor arbeiders. Het statistisch bureau speelde een belangrijke rol bij de ‘onthulling van de armoede en de sociale problematiek’ destijds, aldus de schrijfster van het proefschrift. Statistiek die onthult, statistiek die tot actie leidt, we likken er allemaal onze vingers bij af. Dat is nog eens toonaangevende statistiek!  

Vooral uit de beginjaren van het CBS zijn diverse anekdotes opgetekend die getuigen van opdringerige ministers waartegen men de rug moest recht houden.

Zo protesteerde de Vereeniging tegen de Prostitutie in 1909 tegen de opname van ‘bordeelhouders en publieke vrouwen’ in een beroepenlijst die door het CBS was opgesteld. Het opnemen van deze beroepen in een dergelijke ‘van regeringswege samengestelde lijst’ zou een legitimering van deze ongewenste praktijken inhouden. De verantwoordelijk minister Heemskerk was niet ongevoelig voor dit protest en ging hierover de strijd aan met het CBS. Dat meende echter dat de erkenning en de waardering van het beroep een politieke kwestie was die los stond van het feit dat het beroep werd uitgeoefend. Oftewel, er moest in de statistiek over worden gerapporteerd. Het CBS hield voet bij stuk en de minister haalde bakzeil.

Zo bevocht het CBS zich in de vooroorlogse jaren zijn positie, soms tegen bepaalde stromingen en belangen in. Een gebeurtenis waardoor het CBS zijn positie kon uitbouwen was de economische crisis in de jaren dertig. Net als nu zien we dat een economische crisis impact heeft op de instituties binnen het openbaar bestuur.

De overheid trachtte deze crisis te bestrijden door een reeks ingrepen en hiertoe diende ze te beschikken over allerlei nieuwe statistieken, zoals handels-, loon- en prijsstatistieken.

De planmatige aanpak van het economisch herstel na de Tweede Wereldoorlog leunde ook zwaar op de inzet van statistische gegevens. Voor de berekening van de omvang van de hulp werd gebruik gemaakt van de Nationale Rekeningen, die in 1948 voor het eerst waren gepubliceerd.

De periode dat Nederland Marshallhulp ontving was ook de periode waarin vanuit het CBS, vanuit de persoon van Jan Tinbergen, het Centraal Plan Bureau werd opgericht. Vanwege de wens om grootschalige werkloosheid te voorkomen en vanwege ontwikkelingen als de Marshallhulp werd economische planning steeds belangrijker. Het CBS en het CPB schraagden zo, samen met andere instituties als de SER, een meer geordend economisch bestel.    

Resumerend was er vroeger sprake van een overzichtelijke context waarin de statistiek opereerde. Er was een samenleving met problemen die onthuld dienden te worden en de overheid diende die problemen op te lossen. Het CBS produceerde als het ware ‘nieuwe’ kennis over deze problemen en was zo in zekere zin zelfs toonzettend. Het was een lineair model met een hiërarchisch ingerichte overheid waar het CBS, enkele incidentele aanvallen op zijn onafhankelijkheid daargelaten, naadloos inpaste.

Deze praktijk verstevigde zich in de jaren daarna met trends als de verwetenschappelijking van beleid en de roep om een meer doordachte kennisbasis onder beleidsmaatregelen. We zien, naast de behoefte aan kennis over de samenleving, ook de steeds sterkere behoefte om het beleid en de overheid zelf onder de loep te nemen. Het zijn de jaren waarin de grote ‘Heroverwegingsoperaties’ worden uitgevoerd. Een beweging dus van ‘ken de samenleving’ naar ‘ken het beleid’ en ‘ken de overheid.’  

Het is ook in deze jaren, medio jaren tachtig, dat de Rekenkamer en het CBS elkaar steeds vaker tegenkomen. Wij zetten in die tijd onze eerste schreden op het pad van het doelmatigheidsonderzoek. Tot dan toe hadden we ons vooral toegelegd op het rechtmatigheidsonderzoek en was de even prangende vraag naar de doelmatigheid van het beleid buiten zicht gebleven. Daar kwam medio jaren tachtig verandering in en het CBS was hierbij een belangrijke toeleverancier. 

Eén van onze eerste doelmatigheidsonderzoeken richtte zich op de bejaardentehuizen. Daarbij maakten we gebruik van de CBS-statistieken over bedlegerigheid en hulpbehoevendheid van de inwoners. Bijna 50 % van de bejaarden was zelf tot licht huishoudelijk werk in staat, zo bleek uit de CBS-statistiek. Het ontlokte ons de parmantige uitspraak dat die bejaarden misschien zelf hun eigen maaltijden konden koken en hun kamer konden schoonmaken. Het waren duidelijk andere tijden.    

De wens om het beleid met feiten en cijfers onderbouwd te zien en vervolgens ook teruggerapporteerd te krijgen wat het heeft opgeleverd, culmineerde in het VBTB-traject: Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Het bijzondere aan dit traject was dat de Tweede Kamer initiatiefnemer was. Het zette de schijnwerper op de verantwoording over het beleid en legde de verbinding tussen budgetten  en prestaties en effecten. Voor instituten als het CBS en de Algemene Rekenkamer is deze operatie van groot strategisch belang geweest. Het betekende een opwaardering van beleidsinformatie in de politieke arena en in het financiële besluitvormingsproces.

Achter een term als samenhang gaat natuurlijk een wereld van betekenis schuil. Het CBS positioneert zich hiermee terecht in de unieke positie van sectoroverstijgende dataverzamelaar.

De impact van VBTB op het politieke bedrijf en op de werkwijze van de departementen is van niet te onderschatten betekenis geweest. Beleidsevaluatie, monitoring en verantwoording zijn als (bijna-) vanzelfsprekendheden ingebed geraakt in de beleidscyclus. Ze is daarmee ook lange tijd structurerend geweest in het werk van kennisinstellingen zoals het CBS en de Rekenkamer. 

Toch is dit maar de helft van het verhaal. VBTB past in de eerder geschetste trend richting evidence-based beleid, van een hiërarchisch

opererende overheid die ingrijpt in een maakbare samenleving. Inmiddels bevinden we ons echter in het post-VBTB tijdperk, leven we in een netwerksamenleving en is ook de overheid zelf van gedaante veranderd. Het produceren van ‘kennis voor beleid’ en dus ook de productie van toonaangevende statistiek is in deze context een veel lastiger opgave dan vroeger. Op zich geldt nog steeds het adagium dat betere informatie leidt tot beter geïnformeerde besluitvorming en langs die weg tot beter beleid. Echter, het is de vraag over welke informatie je het dan hebt, hoeveel informatie je nodig hebt en van wie en voor wie die informatie is. Het VBTB-traject heeft ook een tegenbeweging of een zoektocht ingeluid naar ‘less is more.’ Wat is eigenlijk de informatie die er echt toe doet? Op veel beleidsterreinen zie je dat er een grote hoeveelheid informatie wordt verzameld die vervolgens in allerlei formats wordt gedeeld en beschikbaar gesteld. Het is moeilijk om daaraan vervolgens beslissende inzichten te ontlenen.

Welke consequenties heeft dit voor ons, als kennisinstellingen? Ik zie hier een drieslag.

Ten eerste betekent het dat ons ‘kennismonopolie’ deels wordt doorbroken. In de nieuwe virtuele werkelijkheid worden we omringd met een stortvloed aan bronnen, bestanden, rapporten en gegevens die realtime beschikbaar komen. Van burgers en bedrijven zelf, van respectabele en minder respectabele organisaties en van allerhande maatschappelijke netwerken. Uit deze nieuwe bronnen vloeit een schat aan kennis richting de samenleving en richting het openbaar bestuur. Dit is relevante kennis en die kennis zal in sommige gevallen zelfs, om bij het motto van vanmiddag te blijven, toonaangevend zijn. Open data kunnen bijvoorbeeld een enorme impuls geven aan de transparantie van het overheidshandelen en stelt burgers beter in staat om mee kijken en te denken.

Al deze ontwikkelingen betekenen dat onze afnemers voor het verkrijgen van een beeld van de werkelijkheid op meerdere bronnen kunnen en zullen leunen. In het speelveld tussen kennis en beleid doemen nieuwe spelers op waardoor onze eigen positie iets minder vanzelfsprekend wordt.   

Ten tweede is er, misschien juist in reactie op de hierboven aangestipte overvloed, een onverminderde behoefte aan geobjectiveerde informatie, aan selectie en duiding en aan afgeronde oordelen over hoe het nu echt zit. Dit was te zien in de opkomst van zogeheten fact checking-rubrieken in de media tijdens de vorige verkiezingen waarbij uitspraken van politici op hun waarheidsgehalte werden beoordeeld. En wij merken het zelf aan een toename van vragen vanuit het parlement die op ons afkomen.

Ik weet zeker dat het CBS dit patroon herkent. Want nog maar onlangs heeft hij het verzoek van de minister van Financiën omarmt om jaarlijks een ‘overheidsbalans’ te publiceren. Dit document geeft een overzicht van de bezittingen en schulden van de hele overheid. Het gaat om een  geconsolideerd document en dus om zowel de rijksoverheid als de lagere overheden. Voor een dergelijke exercitie, waarbij het moet gaan om geverifieerde informatie en waarbij definitiekwesties een belangrijke rol spelen, doet men nog graag een beroep op een onafhankelijk – toonaangevend – instituut als het CBS.

De derde slag in de drieslag is een ontwikkeling van informatieverzameling naar informatie-architectuur. Waar informatie vroeger in een lineaire lijn door een aantal duidelijk aanwijsbare spelers werd verzameld is nu sprake van een veelheid van bronnen en spelers. Hoe verhouden deze bronnen zich tot elkaar? Wie gaat er over de kwaliteit van de informatie en wie is de eigenaar van de informatie?  Welke verantwoordelijkheden dragen de verschillende partijen in het informatiecircus? En, voor ons als Rekenkamer een niet onbelangrijke vraag: op welke informatie baseert de minister zich? Dit vraagstuk ontstijgt de data zelf; het is eerder een ordeningsvraagstuk. Het speelde bij de casus krachtwijken, waar ik hiervoor aan refereerde, en het speelt in optima forma bij het decentralisatietraject en bij andere bestuurlijke hervormingen die in gang zijn gezet.

Wie verzamelt welke informatie?

Er voltrekt zich momenteel een decentralisatie-operatie waarbij een bedrag van ongeveer 15 miljard euro van het Rijk naar gemeenten en provincies wordt overgedragen. Het gaat om beleidsterreinen als de jeugdzorg, arbeidsparticipatie en zorg voor ouderen. Kwetsbare groepen dus. Taken en budgetten gaan over, maar het blijft belastinggeld van burgers en er blijft een informatiebehoefte van de minister en van het parlement op nationaal niveau. De minister behoudt immers de ‘systeemverantwoordelijkheid’; hij moet in de gaten houden of kwetsbare burgers in Nederland de zorg krijgen die ze toekomt. Tegelijk moeten we beseffen dat het Rijk de taken overdraagt en dus een stap terug wil doen. De lokale praktijk en de lokale democratie moeten hun werk kunnen doen. Welk informatiemodel daarbij hoort is nu nog allerminst uitgekristalliseerd. De uitdaging is om tot slanke en slimme informatie-arrangementen te komen. Wie levert welke informatie op welk moment aan wie? Waar vinden - niet teveel maar ook niet te weinig - de controles plaats? En, niet onbelangrijk, wat is de rol die aan open data kan worden toebedeeld? Het zou een gemiste kans zijn wanneer het informatiemodel pas getekend wordt als het bestuurlijk model al helemaal is afgekaart. Ga hiermee voortvarend aan de slag! Wij denken graag met u mee. Ik koester de hoop maar ook de overtuiging dat ook de opvolger van Gosse van der Veen hiertoe zijn denkkracht en dat van zijn instituut zal willen lenen.      

Die denkkracht zal ook volop nodig zijn bij een ander ordeningsvraagstuk dat op ons afkomt, of ons eigenlijk al volop geraakt heeft: de Europese economische crisis.

De ontwikkelingen in Griekenland tonen dat ook foute statistiek toonzettend kan zijn; Europa is in een vertrouwenscrisis beland. Nu is de vraag wat de statistiek vermag bij het herwinnen van vertrouwen.    

Eurostat en de nationale statistiekbureaus zijn in de spotlights komen te staan. Met het strenger geworden begrotingstoezicht vanuit Brussel hebben betrouwbare data over de schuld en het tekort van de overheid, de EMU-cijfers, aan belang gewonnen.

Met de onvermijdelijke ‘Europeanisering’ van de begrotingspolitiek dient zich een nieuwe werkelijkheid aan voor de lidstaten en hun instituties. De modus operandi van deze instituties zal moeten meeveranderen. Een onderdeel van de nieuwe werkelijkheid is bijvoorbeeld dat er om meer ‘assurance’, meer zekerheid over de geleverde cijfers wordt gevraagd. Hier zien we dat de domeinen van nationale statistische instituten en rekenkamers elkaar gaan raken want het verschaffen van assurance is van oudsher een specialiteit van rekenkamers. Net als bij het de decentralisaties is hier sprake van work in progress, van een bestuurlijk model dat zich ontwikkelt. Wat belangrijk is, is dat er uiteindelijk een consistent model ontstaat. Een consistent model van begroten, rapporteren en verantwoorden tussen Brussel en, in ons geval, Den Haag.

Toonaangevende statistiek is in dit geval ook, of zou het moeten zijn: transparante statistiek. Bij het bewerkstelligen van deze transparantie staat, dat mag hopelijk duidelijk zijn, niet alleen de statistiek zelf aan de lat. De keten begint immers bij de brongegevens, bij de aanleverende instituten. Het is dus een gedeelde bestuurlijke opgave. Gosse komt de eer toe deze opgave met verve te hebben geagendeerd, bij ons in den lande maar bij mijn weten ook in het buitenland.

Ik dank Gosse voor de samenwerking en voor zijn bijdrage aan de zoektocht naar toonaangevende statistiek in een veranderende wereld. Want ook statistiek is net als een pakje Croma: ‘Je moet er even bij blijven!

Dank u wel voor uw aandacht.