Publieke organisaties en private activiteiten

Uit onze achtergrondstudie blijkt dat publiek ondernemerschap stuurmanskunst vergt van het bestuur van de publieke organisaties. Een kritisch betrokken intern toezicht daarop is onontbeerlijk. Probleem is dat de publieke organisaties moeten ondernemen zonder het publieke belang uit het oog te verliezen. Zij moeten privaat geld en het bedrijfsleven opzoeken, maar mogen als overheidsorganisatie de markt niet verstoren. Zij moeten de ruimte die zij hebben creatief benutten zonder de regels te overtreden. Regels die, zo blijkt opnieuw uit ons onderzoek, niet opgenomen zijn in een eenduidig en helder kader. Het vinden van de balans tussen deze twee uitersten in combinatie met een ingewikkeld kader maakt het ondernemen in de publieke sector een complexe en risicovolle onderneming.

Ons onderzoek laat zien dat publieke organisaties er vaak niet in slagen om overtuigend aan te tonen dat de private activiteiten bijdragen aan een betere uitvoering van de publieke taak. Wij hebben gezien dat dit niet onmogelijk is, maar dat het extra inspanning van de organisaties vereist. De risico’s van publiek ondernemerschap manifesteren zich in de praktijk. Wij zien verlies op private activiteiten, integriteitsvraagstukken, klachten over oneerlijke concurrentie en het niet scheiden van publieke en private geldstromen. Ook zien wij dat organisaties worstelen met de bedrijfsvoering van private activiteiten. Zij hebben vooral problemen met de vraag of een activiteit belastingplichtig is voor de omzet- en vennootschapsbelastingen.

Een andere belangrijke bevinding is dat ministeries en publieke organisaties onvoldoende zicht hebben op klachten van ondernemers over oneerlijke concurrentie door de overheid. Hierdoor ontwikkelt de overheid geen kennis over de aard en de omvang van oneerlijke concurrentie. Van de klachten die bekend zijn, mag worden aangenomen dat deze het topje van de ijsberg zijn.

Tot slot is ons gebleken dat de interne en externe toezichthouders geen prioriteit geven aan het toezicht op en de controle van de uitvoering van private activiteiten. Het toezicht richt zich niet op alle belangrijke risico’s en de controle is weinig diepgravend.

Gezien de noodzakelijke bezuinigingen zullen publieke organisaties steeds meer op zoek gaan naar private middelen. Hierdoor neemt ook de kans op risico’s toe. De Tweede Kamer kan nu niet vertrouwen op een systeem van toezicht dat zichtbaar maakt of publiek ondernemerschap zorgvuldig wordt uitgevoerd. De onduidelijke, nog niet uitgekristalliseerde regelgeving draagt hier ook niet aan bij.
Wij zijn ons ervan bewust dat het niet mogelijk is om één kader voor publiek ondernemerschap op te stellen dat zowel ruimte geeft aan ondernemerschap als alle risico’s uitsluit. Wij vinden wel dat duidelijk moet zijn wat het kabinet verwacht op het gebied van publiek ondernemerschap. Het gaat daarbij 1. om goede afspraken tussen ministers en de onder hen vallende uitvoeringsinstellingen over ruimte, meerwaarde en verantwoording over publiek ondernemerschap en 2. om goede informatie hierover van de minister aan de Tweede Kamer.

Een andere kwestie is de oneerlijke concurrentie. De overheid moet zicht krijgen op de relatie tussen het bedrijfsleven en de overheidsorganisaties. Klachten zijn een belangrijk signaal van mogelijke zwakke plekken in het systeem en kunnen helpen het systeem te corrigeren. De Wet markt en overheid biedt de NMa de mogelijkheid hieraan een belangrijke bijdrage te leveren. De NMa heeft in de wet de bevoegdheid gekregen om onderzoek te doen naar klachten. Zij kan deze bevoegdheid gebruiken om regelmatig onderzoek uit te voeren naar deze klachten, zodat de overheid, de publieke organisaties en de markt hiervan kunnen leren.

We verwijzen ook naar onze verkenning ‘Reikwijdte en implementatie Kaderwet zbo’s’. Daarin komt een met de Wet markt en overheid vergelijkbare problematiek naar voren van het gebruik van abstracte algemene wettelijke kaders met veel uitzonderingen, waarbij de invulling (te) sterk aan de uitvoering wordt overgelaten.

De minister van EL&I heeft, mede namens de ministers van OCW en IenM,  in reactie op ons onderzoek aangegeven dat hij een positiever beeld heeft over de kaders voor private activiteiten door publieke organisaties dan de Algemene Rekenkamer. De minister vindt de huidige regels concreet genoeg. Hij benadrukt verder de nieuwe rol van de NMa als toezichthouder en aanspreekpunt voor klachten van ondernemers over de overheid op grond van de Wet markt en overheid. De minister is van plan de conclusies van de Algemene Rekenkamer mee te nemen in de evaluatie van deze wet, drie jaar na de inwerkingtreding. 

De minister van IenM kondigt op haar terrein een aangepaste toezichtsvisie en specifieke toezichtarrangementen aan per 1 januari 2013 in samenhang met de implementatie van de Kaderwet zbo’s. De minister deelt onze opvatting dat de private activiteiten van publieke organisaties expliciet en transparant verantwoord moeten worden.