Besteding van spoorbudgetten door ProRail

Budgetuitputting en scope- en planningswijzigingen

In de periode 2005-2010 heeft ProRail in totaal maximaal € 1,1 miljard minder uitgegeven aan beheer, onderhoud en aanleg van het spoor dan het Ministerie van IenM had begroot. Dit bedrag behoeft overigens wel nuancering, omdat er dubbeltellingen aan de orde kunnen zijn. Geplande aanleg- en onderhouds­projecten liepen vertraging op, zowel bij de start als later in de uit­voering. Hierdoor werden budgetten doorgeschoven naar latere jaren en werd de scope van sommige projecten ingeperkt.

Informatievoorziening Tweede Kamer

De Tweede Kamer heeft geen goed zicht op de veranderingen in budget, scope en planning van de projecten van ProRail. De informatie die zij van de minister van IenM over ProRail ontvangt is onduidelijk. Dat komt doordat ProRail en het ministerie hun begrotingen en verantwoordingen verschillend opstellen en in hun jaarstukken de btw verschillend opnemen, overigens overeenkomstig de voor hen geldende regels. Daarnaast hanteren het ministerie en ProRail verschillende begrippen voor de taken van ProRail.
De informatie die de minister aan de Kamer verschaft is bovendien onvolledig. De Tweede Kamer krijgt met het beheerplan van ProRail wel informatie over de voorgenomen besteding van het budget voor beheer en onderhoud, maar geen verantwoording hierover achteraf. De begrotings- en verantwoordingscyclus is dus niet gesloten.

Mogelijke oorzaken

Verschillende omstandigheden bij het Ministerie van IenM spelen mogelijk een rol in de vertragingen bij de uitvoering van ProRail-projecten. Zo laat het ministerie de invulling van belangrijke strategische onderwerpen grotendeels aan ProRail over. De minister maakt zich voor de vervulling van haar eigen verant­woordelijk­heden afhankelijk van ProRail.
Verder is de aansturing van ProRail diffuus: het ministerie hanteert verschillende sturingsfilosofieën en verantwoordingsarrangementen door elkaar.Daarnaast heeft de minister van IenM de beleidsmatige aansturing van ProRail niet gescheiden van het toezicht op ProRail. Dit vertroebelt de aansturing.Andere factoren die mogelijk een rol spelen zijn het ontbreken van een adequate personele bezetting op het Ministerie van IenM voor het toezicht op en de aansturing van ProRail, en het ontbreken van een compleet financieel overzicht ter zake.
Ook bij ProRail zelf hebben we omstandigheden gesignaleerd die de stagnatie in de taakuitvoering kunnen verklaren. De bedrijfs­voering en de informatie­huishouding van ProRail zijn niet op orde. Ook zijn er personeelstekorten en als gevolg van de inhuur van extern personeel doen zich problemen voor met het behoud van kennis. Ten slotte zijn verantwoordelijkheden intern niet goed verdeeld.

 

De minister van IenM zou met de Tweede Kamer afspraken moeten maken over de rol en het takenpakket van ProRail, de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling en het informatiearrangement. Ook zou ze prestatie-indicatoren moeten ontwikkelen die de voortgang in de besteding van de spoorbudgetten weerspiegelen. Net als in 2009 bevelen we aan het aandeelhouderschap van ProRail onder te brengen bij de minister van Financiën, een onafhanke­lijke eenheid binnen het departement in te stellen voor het toezicht op ProRail en meer interventiemogelijkheden te ontwikkelen om gedifferentieerder te kunnen sturen.
Het management van ProRail dient de informatiehuishouding met spoed op orde te brengen en de interne aansturing te verbeteren. ProRail zou vaker ‘nee’ moeten verkopen aan het ministerie als opdrachten niet realistisch zijn. Het valt te overwegen een stap terug te doen qua groei en uitbreiding van de orderportefeuille, totdat er binnen de organisatie evenwicht is tussen taken, tijd, geld, middelen en mensen.

 

De minister van IenM neemt de aanbeveling over om de Tweede Kamer beter te informeren. Ze deelt onze conclusie over de onduidelijkheid van de informatievoorziening gedeeltelijk. Ook deelt ze de conclusies over de budgetten van BB21 en Mistral. Andere conclusies deelt ze niet. 

De Raad van Bestuur van ProRail herkent onze conclusies en aanbevelingen en neemt deze over. Wij constateren met instemming dat de Raad van Bestuur maatregelen neemt om een betere verbinding te leggen tussen de verschillende begrotings- en verantwoordingssystematieken die het ministerie en ProRail hanteren.

De minister gaf in haar reactie nieuwe informatie over de onderbesteding over de periode 2005-2010. Daarmee voegt de minister een nieuwe variant toe aan de steeds veranderende cijfers. Met grote zorg constateren wij, dat – alle inspanningen ten spijt – de minister kennelijk geen ordelijk en controleerbaar, en daarmee overtuigend financieel overzicht kan bieden van de relatie met ProRail in de periode 2005-2010.  
De minister merkt op dat zij stuurt op efficiency, door eens in de drie jaar de financiële reeksen van ProRail te laten auditen. Dat vinden wij opmerkelijk, gezien de diffuse sturing en beheersing van ProRail. De minister gaat in haar reactie niet in op de mogelijke oorzaken voor stagnatie in de taakuitvoering bij ProRail. We willen de minister wijzen op haar verantwoordelijkheid ProRail als uitvoeringsorganisatie van het ministerie aan te sturen en op de gevolgen voor de verdere ontwikkeling van de spoorsector.
Wij dringen erop aan dat de minister in overleg met ProRail nog dit jaar zorgt voor een ordelijk en controleerbaar financieel overzicht naar de stand van zaken per 31 december 2010. Ook dringen wij erop aan dat voor eind 2011 maatregelen voor een administratieve organisatie zijn getroffen die garant moet staan voor stabiele overzichten.

 

Meer informatie