ICT-project huur- en zorgtoeslag

• Conclusies
• Aanbevelingen
• Reactie staatssecretaris

Van mei tot augustus 2007 hebben we onderzoek gedaan naar de bouw van het ICT-project voor de huur- en zorgtoeslag. Sinds de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR), die op 1 januari 2006 in werking is getreden, is de Belastingdienst verantwoordelijk voor de uitvoering van deze toeslagen.

Aanleiding voor het onderzoek was het dat 52.000 burgers hun huur- of zorgtoeslag eind 2005 niet op tijd hadden ontvangen. Dit was krap één procent van de aanvragers, maar vanwege het individuele belang regende het klachten bij de Belastingdienst en bij de Nationale Ombudsman. Verder kregen 460.000 burgers een te laag of te hoog voorschot uitgekeerd. De hiermee samenhangende bedragen hebben wij in 2006 al als onrechtmatig aangemerkt.

Het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag is ontworpen en gebouwd tussen eind 2003 en medio 2007. Eind 2003 heeft de Belastingdienst de totale kosten voor het ICT-project huur- en zorgtoeslag begroot op € 38 miljoen. De werkelijke kosten voor het project bedragen echter meer dan twee keer zo veel als begroot: € 78 miljoen tot en met 2006.

Het grootste deel van het systeem is eind 2005 opgeleverd. In juni 2007 heeft de Belastingdienst besloten om het systeem per 1 januari 2009 te vervangen. Het systeem bleek namelijk onvoldoende stabiel en dat zou alleen tegen zeer hoge kosten verholpen kunnen worden.

Conclusies

Het overgrote deel van de zes miljoen mensen die in 2006 huur- en/of zorgtoeslag hebben aangevraagd, heeft op tijd een eerste voorschot gekregen. Dat is echter gepaard gegaan met grote maatschappelijke kosten: ongeveer 11 000 klachten en een ICT-systeem dat twee keer zo duur is als begroot. Daarnaast was het ICT-systeem volgens de Belastingdienst dermate instabiel dat zij binnen anderhalf jaar na oplevering heeft besloten het te vervangen.

Een onderschatting van de technische complexiteit, de tijdsdruk en de werkwijze binnen de projectorganisatie zijn de daarvoor de belangrijkste oorzaken.

In deel I van ons verzoekonderzoek 'Lessen uit ICT-projecten bij de overheid', dat wij op 29 november 2007 hebben gepubliceerd, concluderen wij dat ICT-projecten vaak te complex worden door de combinatie van politieke, organisatorische en technische factoren. Ook het ICT-project huur- en zorgtoeslag bleek in de praktijk complexer dan voorzien.

De Belastingdienst heeft de opdracht geaccepteerd om in twee jaar tijd een ICT-systeem te ontwerpen en te bouwen dat in enkele weken tijd zes miljoen aanvragen moest kunnen verwerken. De Belastingdienst had echter te weinig mensen beschikbaar die dergelijke complexe projecten konden uitvoeren, omdat de Belastingdienst al was begonnen met twee andere grote ICT-systemen. Bovendien was de tijd beperkt.

Door politieke druk op de tijdige uitvoering kon de Belastingdienst zich geen uitstel veroorloven: het kabinet wilde per januari 2006 het nieuwe zorgstelsel invoeren.

De tijdsdruk heeft geleid tot een inefficiënte werkwijze. Er werd 'dakpansgewijs' gewerkt (beginnen met de volgende bouwfase terwijl de vorige nog niet is afgerond) wat het risico op fouten vergroot. Ook werd er gewerkt met de grote teams, wat voor afstemmingsproblemen zorgde. Verder was er relatief veel verloop onder de projectleiders en verliep de samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet optimaal.

Verder bleek het systeem technisch complexer dan voorzien. Zo moesten voor de huurtoeslag veel uitzonderingen worden ingebouwd. Ook het grote aantal mutaties dat kenmerkend is voor de toeslagen zorgde voor problemen. Veranderingen zoals een verhuizing of het overlijden van een aanvrager, moeten vaak met terugwerkende kracht worden verwerkt, omdat zij direct van invloed zijn op de hoogte van de maandelijkse toeslag. Dit is achteraf ingewikkelder gebleken dan gedacht, vooral wanneer verschillende mutaties elkaar overlapten.

Bij het ontwerpen van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag heeft de Belastingdienst verschillende noodscenario's uitgewerkt voor het geval het systeem niet goed zou functioneren. Een van deze 'terugvalscenario's' wordt in december 2005 in werking gesteld om 940 000 voorschotten tijdig te kunnen uitbetalen. De keerzijde van de terugvalscenario's is dat zijn de complexiteit en de instabiliteit van het systeem hebben vergroot.

Omhoog

Aanbevelingen

Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan meer gefaseerd te werk te gaan en per fase voldoende tijd in te ruimen om de haalbaarheid van het project te kunnen beoordelen. We doen daarbij de aanbeveling om eventuele aanpassingen aan de planning en de begroting te laten beoordelen door een onafhankelijke instantie en hierover bij de go/no-go-beslissing te rapporteren aan de Tweede Kamer.

Verder bevelen we de staatssecretaris aan om bij toekomstige ICT-projecten de omvang van teams beter af te stemmen op de complexiteit van het project en om de aansturing van dergelijke projecten direct onder de top van de organisatie te laten vallen.

Omhoog

Reactie staatssecretaris

De staatssecretaris onderschrijft onze conclusies en aanbevelingen. Hij maakt de kanttekening dat een formele herbezinning in 2005 van de zorgtoeslag is uitgebleven, maar dat de leiding (politiek en ambtelijk) overtuigd was van de noodzaak van een goede invoering.

Omhoog