Aanbesteding ICT-component P-Direkt

Naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer en op verzoek van de (toenmalige) minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) hebben wij onderzoek gedaan naar de oorzaken van het mislukken van de aanbesteding van P-Direkt, een rijksbreed systeem voor personeelsregistratie en salarisadministratie dat vanaf 2006 operationeel had moeten zijn.

In juli 2003 besloot het kabinet de personeelsregistratie en salarisadministratie van verschillende departementen te bundelen en zodanig te automatiseren dat medewerkers zelfstandig verlof aan kunnen vragen op salarisgegevens op kunnen vragen. Door het personeelsbeheer te centraliseren en zelfbediening mogelijk te maken hoopte het kabinet ongeveer 1000 fte te besparen.

De ontwikkeling van de ICT-component van P-Direkt werd aanbesteed. Het kabinet koos voor publiek-private samenwerking. In september 2004 ondertekende het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een contract met de ICT-bedrijven IBM en Logica CMG voor de ontwikkeling en het beheer van een ICT-systeem. Dit contract werd, na veel strubbelingen, in oktober 2005 ontbonden. Hierbij moest het Rijk een vergoeding van € 20,8 miljoen betalen, met behoud van de tussenproducten en de licenties.

Wij zijn nagegaan in hoeverre de besluitvorming, sturing en beheersing door het Rijk het mislukken van de aanbesteding zouden kunnen verklaren. Verder hebben wij aandacht besteed aan de informatievoorziening door de minister voor BVK aan de Tweede Kamer.

Conclusies

We constateren dat een opeenvolging van tekortkomingen in besluitvorming, sturing en beheersing aan de zijde van het Rijk hebben bijgedragen aan het mislukken van het aanbestedingproces van de ICT-component en dat de informatie aan de Tweede Kamer over de aanbesteding van P-Direkt te optimistisch was.

Op een aantal cruciale momenten zijn door te hoge tijdsdruk op bestuurlijk en ambtelijk niveau beslissingen genomen die niet voldeden aan de eisen die de rijksoverheid zichzelf had opgelegd. Bovendien werd er bij beslissingen onvoldoende rekening gehouden met de kritische kanttekeningen die verschillende externe experts hebben geplaatst bij de aansturing van het aanbestedingsproces, het zorgen voor draagvlak bij de departementen en het doorgaan zonder overeenstemming met de private contractpartij over de te leveren prestaties en de criteria waarop deze prestaties beoordeeld worden (acceptatiecriteria). Onopgeloste kwesties werden doorgeschoven naar een volgende fase. Dat gebeurde niet alleen in de aanloop naar de start van de aanbesteding van de ICT-component, maar ook bij de aanbesteding zelf en bij de uitvoering van het contract.

Aanbevelingen

Publiek-private samenwerking vraagt om professioneel opdrachtgeverschap, zeker in een innovatief aanbestedingstraject als de ICT-component van P-Direkt. De rijksoverheid heeft zich in het geval van P-Direkt niet als een professionele opdrachtgever opgesteld. Dit zou volgens ons het uiteindelijke mislukken van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt kunnen verklaren.

In de visie van de Algemene Rekenkamer dient een professionele opdrachtgever in ieder geval aandacht te besteden aan:

• risicomanagement en waarborgen voor de kwaliteit van de te leveren producten en of diensten;

• draagvlak creëren voor het eindproduct bij de belangrijkste interne en externe belanghebbenden;

• voldoende sturing en beheersing van het project;

• voldoende informatievoorziening tijdens het project;

• managen van verwachtingen betreffende de verwachte resultaten van complexe projecten.

Reactie minister

De minister van BZK heeft op 18 april 2007 gereageerd op ons onderzoek. Zij onderschrijft in het algemeen de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van het aanbestedingsproces. Volgens de minister sluiten ze goeddeels aan bij de uitkomsten van de eerdere zelfevaluatie van BZK en het eerdere rapport van de auditdiensten van BZK en Financiën.

De minister zegt inmiddels maatregelen te hebben getroffen om geconstateerde tekortkomingen in opdrachtgeverschap, besluitvorming, informatievoorziening, risicomanagement en kwaliteitsborging in de toekomst te voorkomen.

De auditdiensten van BZK, Financiën en Verkeer en Waterstaat (VenW) zullen de minister periodiek rapporteren over de werking van de nieuwe aanpak, naar verwachting voor het eerst in mei 2007. De auditdiensten nemen in hun onderzoek naar de getroffen maatregelen ook de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer mee. De minister zal tevens met haar collega's nagaan in hoeverre de kennis over publiekprivate samenwerking beter kan worden gebundeld.

Stand van zaken

Het rapport is op woensdag 16 mei aangeboden aan de Tweede Kamer.