Verslaggeving door rechtspersonen met een wettelijke taak

De twee hoofdgedachten in deze handreiking zijn:

• Verslaggeving dient om belanghebbenden periodiek op efficiënte wijze inzicht te geven in de uitvoering van wettelijke taken en de daarmee gemoeide publieke middelen. Om de verslaggeving te kunnen laten aansluiten bij de taken en de verantwoordelijkheden van de ontvangers ervan, is overleg nodig over de informatiebehoeften van belanghebbenden en over de mogelijkheden van de organisatie daarin te voorzien. Dit overleg zou moeten leiden tot afspraken over de verslaggeving.
• Een algemeen streven zou moeten zijn om in de verslaggeving de prestaties, de bedrijfsvoering en de financiën in onderlinge samenhang te belichten.

Een belanghebbende kan een minister zijn, die de Tweede Kamer moet kunnen rapporteren of de taak goed wordt uitgevoerd en of het geld dat ervoor ter beschikking werd gesteld ook echt voor de uitvoering van die taak is uitgegeven. Maar het kunnen ook degenen zijn op wie die publieke taak gericht is; denk aan patiënten, uitkeringsgerechtigden, vergunninghouders, certificaathouders. Of het kunnen de belangenverenigingen van deze ‘consumenten’ zijn.

Bij verslaggeving  gaat het om periodieke informatie achteraf, voorzien van context en toelichting. Het verstrekken van gegevensbestanden zonder toelichting ziet de Rekenkamer dus niet als verslaggeving.

In deze handreiking staat de inhoud van de verslaggeving centraal. Aspecten die betrekking hebben op de toegankelijkheid, zoals presentatie en gebruikersvriendelijkheid zijn buiten beschouwing gebleven. Dit geldt ook voor de vraag of al dan niet in één document verantwoord dient te worden, al vindt de Rekenkamer dat de inzichtelijkheid wordt verbeterd door het hanteren van zo weinig mogelijk verschillende documenten.
Ongetwijfeld kan de handreiking verder ontwikkeld en verbeterd worden. Voor specifieke toepassingen zal uitwerking en aanvulling noodzakelijk zijn. De Rekenkamer hoopt dat deze handreiking zal stimuleren tot kritische beschouwing van informatiebehoeften van onder meer ministers en toezichthouders en tot nadere gedachtenvorming bij organisaties op afstand van het Rijk over hun verslaggeving.

Het belang van verslaggeving

Verslaggeving die goed op de informatiebehoeften van de ontvanger is toegesneden kan een aantal belangrijke functies vervullen: toezichthouders kunnen op gepaste afstand functioneren, financiers kunnen de besteding van de middelen nagaan en beleidsmakers kunnen hun beleid aan de praktijk toetsen. Gezien het publieke karakter is het niet in de laatste plaats van belang dat de burger van de verslaggeving kennis kan nemen, al dan niet als lid van een adviesorgaan of een belangenorganisatie. 
Verslaggeving heeft een belangrijke functie in het democratische staatsbestel: ministers worden in staat gesteld op sector- en/of wetsniveau aan de Staten-Generaal verantwoording af te leggen over de uitvoering van wettelijke taken.

Ook voor de organisatie zelf kan de verslaggeving een belangrijke functie hebben. Voor de verslaggevende organisatie is verslaggeving niet alleen een mogelijkheid om formeel verantwoording af te leggen over het functioneren, maar ook een instrument om vertrouwen te wekken in haar omgeving en om tot interne reflectie op het eigen functioneren te komen.

Verslaggeving in ontwikkeling

De handreiking is opgesteld na een uitgebreide literatuurstudie, waarbij ook recente ontwikkelingen zijn verwerkt. Verslaggeving als in dit document omschreven is dan ook nog geen gemeengoed.

 

In de loop van de jaren negentig is, in eerste instantie in Angelsaksische landen, een aantal belangwekkende publicaties verschenen over ‘good governance’. Deze hebben betrekking op sturing en beheersing van organisaties en op toezicht en verantwoording. In Nederland bracht de commissie Corporate Governance in oktober 1996 een rapport uit, dat met name gericht was op het bedrijfsleven. Ook bij de Rijksoverheid werden initiatieven ontplooid. Zo bracht de Directie Accountancy Rijksoverheid van het Ministerie van Financiën in september 1996 een studierapport uit onder de titel Government Governance.

De afgelopen jaren zijn veel overheidstaken overgedragen aan bestaande of nieuwe op afstand van de ministeries opererende organisaties. ‘Good governance’ met betrekking tot dergelijke organisaties nam daarmee aan belang toe. In deze handreiking is aangesloten bij het gedachtengoed van ‘good governance’.

 

In deze handreiking is ook aangesloten bij de ontwikkelingen ten aanzien van de verantwoording van het Rijk. Deze ontwikkelingen zijn ingezet met het rapport ‘Jaarverslag in de politieke arena’ (juni 1998) van een door de Commissie voor de Rijksuitgaven ingestelde werkgroep. Dat rapport heeft inmiddels vervolg gevonden in de regeringsnota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ (mei 1999). In deze nota wordt verbetering en versnelling van de verantwoording aangekondigd. De verbeteringen betreffen met name de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering, in samenhang met de financiële verantwoording. De versnelling komt tot uitdrukking in het streven de derde woensdag in mei het jaarlijkse startmoment te laten zijn van Algemene Verantwoordingsbeschouwingen in de Tweede Kamer. Veranderingen in de verantwoording van de ministers stellen ook eisen aan de informatievoorziening waarop deze verantwoording mede wordt gebaseerd. Tot deze informatievoorziening horen de verslaggeving van de organisaties op afstand van het Rijk en de verslaggeving op sectorniveau aan de ministers.

Relatie met Rekenkameronderzoek

Deze handreiking is ontwikkeld in het kader van een onderzoeksprogramma waarmee de Rekenkamer wil bijdragen aan de kwaliteit van sturing, beheersing, toezicht en verantwoording in situaties waarin zelfstandige organisaties op afstand van de ministeries wettelijke taken uitvoeren waarmee publiek geld is gemoeid.

 

In het rapport ‘Verantwoord verslaggeven over sociale verzekeringen’ (tegelijk met deze handreiking gepubliceerd) is de handreiking toegepast op de verslaggeving in de sectoren sociale zekerheid en sociale zorgverzekeringen. Concepten van deze handreiking zijn afgestemd met organisaties die sociale verzekeringen uitvoeren en met belanghebbenden van hun verslaggeving.

Het bleek dat de handreiking voldoende algemene geldigheid heeft om in deze twee verschillende sectoren toegepast te kunnen worden.

 

Genoemd rapport bevat, naast specifieke aanbevelingen voor de twee onderzochte sectoren, ook enkele aanbevelingen met een algemene strekking.

Zo is gebleken dat uitgebreide voorschriften vanuit de overheid niet per definitie het juiste instrument vormen om verslaggeving aan te sturen. Voorschriften zijn éénzijdig, bieden weinig flexibiliteit en zijn bijna altijd multi-interpretabel. De Rekenkamer ziet meer in een beperkte set voorschriften op hoofdlijnen, die in onderling overleg tot stand is gekomen. De voorschriften dienen slechts voor één uitleg vatbaar te zijn; modellen en voorgeschreven teksten voor te verstrekken oordelen kunnen hiertoe bijdragen.

 

Goede communicatie tussen de verslaggevende organisaties en hun belanghebbenden over informatiebehoeften en de wijze waarop daarin kan worden voorzien komt als andere cruciale factor uit het onderzoek naar voren.

Verder vraagt de Rekenkamer aandacht voor de noodzaak om de verslaggeving op sectorniveau aan de ministers te versnellen, in lijn met de versnelling van de verslaggeving van de ministers aan de Staten-Generaal.